欢迎访问汉中市人民政府研究室网站! 今天是:   设为首页
汉中经济   更多>>
投稿须知    

  《汉中经济》是由市政府主办、市政府研究室承办的经济期刊。杂志发行面向全市科级以上党政机关,企事业单位,汉中各大宾馆、饭店免费赠阅,并向全国近200个市级以上党政机关及期刊单位交流。杂志精选刊登有关汉中发展中的热点、难点问题的文章,供各级、各部门参阅,成为全市传达政令、研讨工作、服务决策、交流经验的窗口,发挥了较好的聚合智慧的园地作用;是思想探讨、学术交流、工作研究的理想平台。本刊热忱欢迎社会各界广大读者关注本刊、踊跃投稿,共同把本刊打造成与汉中经济社会发展相适应的权威经济期刊。
   我们对于稿件的要求是:
   一、作品体裁不限,要求思想健康,内容翔实,有思想、有见地,文字流畅,语法规范,字数一般在5000字以内;所附图片不低于300万像素、不小于500kb。
  二、所投文字及摄影稿件严禁抄袭,文责自负,严禁一稿多投。
  三、来稿请附作者详真实姓名、工作单位及职务、详细地址和联系方式,来稿一律不退,一个月没有通知可自行处理;稿件发表后,编辑部将赠送作者样刊一本,并向作者支付稿酬。

  《汉中经济》编辑部办公地址:汉中市政府6号楼东3楼
  电  话:0916-2626159
  传  真:0916-2626195
  投稿邮箱:jyzx@hanzhong.gov.cn  hzzfyjs@163.com
   联系人:董志勇 李慧剑

 
 
陕南移民搬迁调研报告
文章来源:      发布时间:2017-01-10      【字号:

  摘要:陕南移民搬迁成就喜人,搬迁群众的生存生活生产条件发生重大改变,城乡公共服务差距不断缩小,经济社会全面发展,生态环境进一步优化。对照“搬得出、稳得住、能致富”的总要求,移民搬迁工作目前还存在搬迁对象底数详查不够精准、搬迁工作难度加大、搬迁群众扩大就业和提高收入、安置用地、集中安置点后续配套和改革跟不上等一系列客观困难和问题。为了后续陕南移民搬迁既能保证搬迁群众“搬得出”,又能保障搬迁群众“稳得住、能致富”,不折不扣地贯彻落实省委、省政府的战略部署,同步够格地实现陕南小康,提出几点建议,供参阅。

  关键词:移民搬迁??对策建议

  陕南移民搬迁实施三年多来,取得了诸多成就,受到广大群众的坚决拥护。为了及时总结成绩经验,研究工作中出现的新情况、新问题,做好十三五陕南移民搬迁工作,我们近期赴商洛、安康2市6县14个镇进行了深入调研,现将调研情况汇报如下。

  一、移民搬迁成就喜人

  陕西奔小康,关键在陕南,陕南奔小康,重点在山区。3年多来的实践证明,只有通过移民搬迁,才能从根本上改善秦巴山区240万群众的生存生活生产条件,切实增强自我发展能力,为全省同奔小康奠定坚实的基础。目前,陕南移民搬迁进展顺利,成效显著,基本完成了预定搬迁任务。

  据初步统计,截止2014年年底,陕南移民搬迁累计投入478.5亿元,建设安置房面积2756万多平方米,搬迁群众26.14万户83.49万人(集中安置22.4万户,集中安置率85.7%),占十年搬迁总任务的40.5%和34.1%。其中,汉中市搬迁9.39万户28.66万人,占十年搬迁总任务的39.1%和33.62%;安康市搬迁9.83万户31.58万人,占十年搬迁总任务的43.44%和36.08%;商洛市搬迁6.92万户23.25万人,占十年搬迁总任务的40.98%和32.35%(各类搬迁户完成任务进展情况详见下表)。

(一)群众摆脱了自然灾害的威胁。陕南地形地貌复杂、地质环境脆弱,自然灾害频发。据统计,2000年至2010年十年间,陕南三市28个县(区)多次发生50年或100年一遇特大洪水,引发2000余起滑坡、泥石流等地质灾害,造成590多人死亡或失踪,直接经济损失超过460亿元。自然灾害严重威胁着居住在深山半坡和滑坡点的群众的生存安全。对此,省委、省政府跳出了遭灾救灾的惯性思维,科学转变灾害应对方式,启动陕南移民搬迁工程,变被动救灾为主动避灾,打破了山区长期“遭灾—救灾—重建—再遭灾”的恶性循环,实现了人与自然和谐相处。从实际效果看,三年多来,已搬迁两灾户98661户,321498人,占规划任务的45.3%和39.6%,陕南没有发生一起因泥石流、洪涝等自然灾害引发的亡人事故。老百姓都说“住上搬迁房,一家人再也不用整天提心吊胆了”。

    (二)群众生存生活条件大幅改善。陕南移民搬迁使群众从“隔山为邻、十里同村”偏远危险的深山区搬到基础设施和公共服务设施完备的新型社区,实现了从传统山区农村生活向现代城市文明生活的深刻转变。生活更加舒适,如群众住房由低矮破旧的土坯房改善为宽阔明亮的砖瓦房或楼房,饮水条件由山间取水向集中自来水供应、安全饮水改变,用热由原来烧柴取暖向清洁方便的天然气、液化气供热转变。同时出行、上学、求医都更加便利,据初步调查,移民户居住点较搬迁前距离公路、学校、医院平均距离减少在5公里左右。

    (三)群众生产方式显著改变。移民搬迁集中安置的聚集规模效应,降低了扶贫成本,带动了农村土地流转,保证了企业用工,促进了现代工业、农业和服务业发展,群众实现了由小农经济向市场经济、由主要从事一产逐步向多业多元就业的转变,更加自信的迈向小康。如汉阴县双乳镇新塘村社区依托现代农业产业示范园区,实现了农民向农业产业工人转型;平利县城关镇药妇沟社区引进恒源电子科技有限公司,实现了农民向工业产业工人转型;紫阳县高桥镇王家店子安置点群众进入专业修脚公司从事修脚养生行业,实现了农民向服务业从业人员转型。

    (四)城乡公共服务差距不断缩小。移民搬迁实施三年多来,在1204个集中安置点投资21.15亿元,完成基础和公共服务设施建设项目3183个,规模较大的安置点均建立了社区中心,配备了相应的教育、文化、医疗等公共服务设施,催生了一大批与城市水平相近的公共服务均等化新社区。如白河县西营镇天逸社区,将社区内675户2712名群众划分为8个居民小组,成立社区党支部、居委会、监委会,同时成立生产发展、民生保障、治安维稳等6支免费公共服务队,医疗卫生、家电维修、家政服务等8支有偿公共服务队,居民有事儿,一个电话就能解决,老百姓享受到了城里人才能享受到的公共服务。

    (五)经济社会获得全面发展。一是客观上加快了陕南城镇化的步伐。陕南移民搬迁共计有65万多移民搬迁群众进入城镇,陕南城镇化率因此提高了6.99个百分点,其中汉中、安康、商洛分别提高了5.95、7.8、7.38个百分点。二是促进了陕南产业化进程。农业现代化稳步推进,农村土地流转加速,陕南三市已流转土地561.8万亩,建成县级以上农业园区570个(省级78个、市级175个),培育了兴达、富硒农业等一批现代农业规模企业。搬迁安置点使得劳动力聚集,为县域工业化提速,创造了条件。如镇安县云盖寺花园移民小区建成后,因为用工方便便宜,刺绣、电子陶瓷、金刚石等劳动密集型加工企业纷沓而至,一期已引进8家企业,二期12家企业。三是节约了土地资源。搬迁以集中安置和进城上楼为主要方式,较原有宅基地相比,用地量大大降低。

    (六)生态环境进一步优化。一是移民搬迁改变了山区群众传统谋生方式,有效减少了对生态环境的人为扰动,为天然林保护、山区生态功能恢复奠定了坚实的基础。二是通过移民搬迁,实现了陡坡地退耕还林、还草,保护了自然植被,缓解了人口与资源的矛盾,有效地促进了生态系统的良性循环。陕南三市植被覆盖率比三年前提高了4.5个百分点。汉江河床开始由多年淤积抬高向持平和降低转变,汉江出境水质保持在三类以上,生态效益开始显现。三是通过移民搬迁集中居住,改变了农村面源污染不易控制的局面,实现了垃圾、污水集中化排放,便于规模化处理,为陕南生态环境综合治理创造了条件。

    移民搬迁从无到有,到取得诸多成绩,是中、省、市、县(区)共同努力的结果,特别是市、县(区)政府对此做了艰辛的探索和大量的工作。如安康市政府每年出台的5号文件专题研究陕南移民搬迁,还出台了《安康市避灾扶贫搬迁群众教育培训实施方案》、《安康市避灾扶贫搬迁集中安置社区环境治理实施方案》、《安康市避灾扶贫搬迁“一区一策、一户一法”增收致富实施方案》等一系列配套文件,覆盖了“搬得出、稳得住、能致富”的全过程。特别是2015年5号文件出台了《安康市避灾扶贫搬迁“三精”工作实施方案》,提出了“精准搬迁、精细管理、精确施策”的新标准,促进了移民搬迁工作上水平。

    二、当前移民搬迁工作面临的困难和问题

    在调研期间,到处都能听到干部和群众对移民搬迁的赞许,干部和群众们说,陕南移民搬迁不亚于一场“革命”,掀起了陕南经济、社会、文化、生态等各个领域的巨大变革,倒逼广大干部和群众改革创新、探索实践、加快发展,陕南大地面貌为之一新。但同时大家反映,对照“搬得出、稳得住、能致富”的总要求,移民搬迁工作目前还存在以下困难和问题。

    (一)移民搬迁对象底数详查不够精准。移民搬迁初期摸底不够细致,信息登记不全,造成后续搬迁底子不清,出现了搬迁总户数与搬迁总人数不准,且相互不匹配的问题。如商洛在规划中统计洪灾搬迁户仅有36户,但实际3年来搬迁洪灾户7083户。再以安康汉阴县为例,实际搬迁户户均人口只有3.1人,而省上规划是按户均人口4.12人考核,二者出入较大。这些问题的存在,影响了政策制定、财政投入和项目实施的精准度。

    (二)搬迁工作步入攻坚期。一是洪灾、地灾搬迁户搬迁任务较重。初步统计,三市已搬迁洪灾、地灾户合计不到10万户,不到已搬迁总户数的40%,不到规划搬迁任务的一半。二是“中间户”成为难啃的硬骨头。这部分群众既不是富裕户,也不是特困户,有一定资金,但实力不强,仅凭现有补贴难以搬迁。按100平方米面积、集中上楼安置、建安成本价1200-1300元每平方米计算,除去政府补贴,“中间户”要出7-8万元。商洛市移民办对2万户未搬迁户问卷调查显示,目前约有三分之一的移民无力负担这笔自筹款。三是移民搬迁工作与其他部门工作衔接不畅。陕南移民搬迁工作启动时,省“十二五”规划和各专项规划已出台,各部门资金投向和项目布局计划已确定,尽管各部门大力支持,但计划外资金和项目毕竟有限。这些问题都需要在“十三五”加以考虑和解决。      

    (三)搬迁群众就业和收入问题日益显现。移民搬出后,进城户生活成本每月至少增加480元,部分农村异地搬迁户也因为无法继续务农,面临着就业和收入来源问题,如何使搬迁群众实现充分就业和收入增长成为“稳得住”的关键。2011年以来,商洛市共建房3.7万户,2013年底的调查结果显示,搬迁入住率仅60%,即使已入住的2.25万户中,家庭成员全部迁入的也不到60%,其中主要原因就是就业和生活来源没有着落。

    (四)用地矛盾较为突出。搬迁户原宅基地腾退缓慢影响土地占补平衡,基于原住房被用作临时住所和仓储,家庭分户,拆除费用较高(每间约4000元),希望其原住房能够获得补偿等原因,目前三市腾退宅基地仅34150.7亩,腾退率仅为26.13%,而三市用地已达57117.5亩,两者相差约2.3万亩,宅基地腾退缓慢致使土地平衡难以维持,后续搬迁用地矛盾突出。

    (五)集中安置点后续配套和改革亟待推进。移民搬迁牵动了户籍、土地制度、公共服务、村镇改革等诸多方面改革,以户籍和土地为例,耕地林地等诸多经济权益在原籍地,但迁出和迁入两地土地不能置换,或者是进城要放弃承包地和林地经营权,导致移民不愿意把户籍迁入安置地。农村社区管理和公共服务配套问题较多,如集中点社区办公、卫生等公共用房保障不够,社区工作人员编制、薪酬缺口大,搬迁户隶属关系不顺、社区服务管理难度较大等。

    三、关于进一步做好陕南移民搬迁工作的几点建议

    今后五年是陕南移民搬迁工作的关键阶段,我们既要确保未搬迁群众“搬得出”,还要确保已搬迁群众“稳得住、能致富”,工作局面更加错综复杂。因此,必须坚定不移地按照省委、省政府的既定工作部署,对照“五位一体”、“四化同步”的总要求,以摸清底数、科学规划为前提,以避灾户和危困户搬迁为重点,以城乡发展一体化、公共服务均等化为导向,以后续产业培育为基础,坚持改革引领、系统化推进、精准化实施,创造性地完善、规范和提升各项工作,全面推进移民搬迁工作上台阶,力争到2020年,两灾户全部搬出危险地带,城乡搬迁群众生产生活达到小康水平。

    (一)认真核实移民搬迁基本情况,为“十三五”移民搬迁工作打牢基础。一是建立完善移民搬迁数据库。对搬迁群众,不仅要统计搬迁总户数、总人口,移民安置点的总数量、不同规模安置点数量和人口数,还要统计进城安置户数、面积,农村安置户数、面积,旧宅基地数量、总面积和已腾退数量、面积,还应详细统计每户的人口数、名字、性别、年龄、知识结构、技能掌握和健康、收入就业状况、就业意愿等方面的真实数据。二是对政策落实情况进行第三方评估。由省上有关部门牵头,会同省社科院、省行政学院,对三年来陕南移民搬迁政策落实情况,进行政策、资金和项目、效益全面评估,为下一阶段有针对性地制定移民搬迁资金补助、公共服务、社会管理、产业就业扶持等相关政策,实现精准搬迁,提供科学决策依据。

    (二)加强移民搬迁顶层设计,坚持统筹谋划、系统化推进。一是加强规划统筹和计划衔接。把十三五陕南移民搬迁专项规划纳入省、市、县(区)十三五规划体系,各级政府制定各专项规划时,逐项列入移民搬迁相关项目和资金。同时强化年度工作计划衔接,各部门在年度资金项目计划确定、资金下达和项目时序安排等方面,加强与移民搬迁工作衔接,做到严丝合缝、不留死角。二是构建覆盖移民搬迁全过程、全领域的规划体系。在移民搬迁总体规划下,制定陕南移民搬迁产业发展、土地利用、环境保护、文化、教育、卫生等相关专项规划,形成系统化推进的制度框架。三是系统化提升工作效能。进一步理顺省市县权责,更加注重发挥市县政府主体作用,取消和下放省级行政审批事项,由各市按照省上总任务和总要求,依法依规自主确定移民集中安置点的布局、规模和建设实施。

    (三)强化移民搬迁底线思维,实施精准搬迁。一是加快避灾户和危困户搬迁。十三五内确保完成近12万户、近50万人的避灾户和危困户搬迁。建议省级财政部门可在现有基础上对避灾户适当提高补贴标准。在搬迁方式上,对避灾户中的困难户不强调进城安置,并可适当提高分散安置比例。二是强化精准搬迁。坚持以户定建,确保入住率,先签协议再建房,确保建成一户、入住一户,坚决杜绝先建房后动员和有房无人现象。三是加大资金支持力度。建立移民搬迁资金补助和项目资金动态增长机制,计入通货膨胀、劳动力成本等因素,建议每2年调整一次。调整省上资金划拨方式,整合住房补贴、道路交通、农田水利、教育卫生、电力等各类资金,切块下达,由市县(区)按照规划自主安排使用。市县配套各自承担比例,由各市自行确定。进一步明确大小配套资金来源渠道,确保大小配套资金、项目责任落实到具体部门,对移民集中安置地面附着物拆迁补偿费、土地回填整理费、工程手续费等费用渠道做出政策规定。

    (四)加大后续发展支持力度,把产业培育和促进创业、就业作为新阶段工作重点。建议省上设立陕南移民搬迁产业发展基金,专项支持市县政府发展产业、鼓励创业、促进就业。一是支持在300户以上的集中安置点发展规模农业或加工制造业。可采取一区多园和工业“飞地”等形式,鼓励各类农业园区、工业园区、物流园区在移民集中安置点周边布局,移民集中安置点主动向各类农业园区、工业园区、物流园区靠近。加大农业产业化扶持力度,制定集中安置点农业产业发展规划,发展现代农业。二是多措并举促进就业。可采取社会保险补贴、岗位补贴、贴息贷款倾斜等方式激励企业吸纳移民就业。就业岗位安置移民人数达到一定比例、具有较强就业带动力的产业项目,基金给予投资补助、贷款贴息或投融资担保。鼓励以创业带就业,采取小额担保贷款和贷款贴息等模式支持有能力的搬迁户创业,对从事个体经营的3年内减免营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。三是加大就业培训力度。对所有移民安置点开展免费岗位技能培训,对有劳动能力的移民实行3~6个月免费培训,达到职业资格的实施3个月内指导性就业,子女就读中等职业学校给予资金补助,对相关培训企业和学校给予定额补助。

     (五)积极探索公共服务均等化在农村的科学实现形式。建议以移民集中安置点和移民新村为平台,在陕南开展城乡公共服务均等化试点。一是分类探索农村集中安置点公共设施标准化建设。可根据30-50户、50-100户、100-500户、500-1000户、1000户以上五种安置点类型,深入研究居住人口的实际生产生活需要,以公共设施的规模经济和规模效益为前提,兼顾建设、维护、运营成本,确立文教、卫生、广电、饮水、污水和垃圾处理以及社区服务中心等配套设施的建设标准及投资规模。二是创设安置点与原籍地统一协调的社会管理机制。在迁入地推行“社区管理人和房、原籍管理林和地”的管理模式。农村异地安置,除了附属于原户籍的林和地采取原籍地管理外,其他权益和义务可转入迁入地。就近迁入小城镇的移民则积极引导其转为城市户籍,不愿转为城市户口的则实行居住证管理,享受部分城市公共服务,附着于户籍上的权益和义务仍由农村原籍地管理。同时加强户籍地和居住地之间教育、医疗、社保、计生等相关政策衔接,确保搬迁群众生产生活便利。三是提升安置点公共服务水平。建议加大公共服务补贴力度,省上农村新型社区建设指标可向陕南移民搬迁集中安置点倾斜,保证社区办公、文化、卫生用房和日常运行。500户以上的安置点可参照城市社区建设管理,组建业主委员会或居委会,构建社区服务中心、物业公司,配备相关工作人员,让搬迁群众享受与城市一样的公共服务。四是筑牢社会和谐稳定底线。3年来,陕南移民搬迁进城移民达65万多人,增加了城市管理压力。必须加强移民集中安置点的社会保障建设,加大就业失业登记和就业援助保障力度,提升对低保家庭成员和特困供养人员的救助能力,防止形成新的城市贫困人群。同时加大心理辅导和文明养成工作力度,帮助群众尽快融入迁入地的社会生活。

    (六)各项工作要坚持法制化推进、规范化管理、透明化公开,自觉接受群众和社会监督。一是把陕南移民搬迁纳入法制化轨道。建议省人大制定《陕西移民搬迁条例》,规范项目确定、资金运作、工程质量监督等相关工作,把陕南移民搬迁纳入法制化轨道。二是加强搬迁验收和专项审计。科学确定搬迁验收的组织、程序、内容和指标体系,按立项招标、资金使用等不同领域分类分期验收。建议审计部门定期审计,确保各项工作经得起时间和历史的检验。三是加大信息公开力度。在报纸、广播电视、网站公开已搬迁和未搬迁户姓名、补助资金、搬迁类型和地点等内容,同时公开各级政府的搬迁政策制度、工程进度和资金使用情况,自觉接受社会监督,切实把陕南移民搬迁工程做成阳光工程。

    (七)需要进一步深入研究的几个问题。一是关于搬迁周期的问题。地方部门和干部群众反映,与耗资巨大、历经20年、搬迁129.46万人口的三峡移民工程相比,我省要在10年内搬迁240万人,难度更大一些,因此建议有关部门就搬迁周期进行更为深入的可行性研究。二是关于如何处理好集中安置和分散安置的关系问题。省上规定的集中安置率是80%,市、县普遍反映比率过高,陕南三市立地条件差,前期集中安置占用了大量平地资源,后期集中安置选址将更加困难。可否探索适度提高分散安置比例,由国土资源厅结合各市立地条件,对三市分别提出不同的分散安置率,不搞一刀切。三是关于可否让农民带着土地转为城市户籍的问题。放弃土地是农民“想进城、怕进城”的思想顾虑,能否探索让农民做有土地的城里人,把农民不愿进城变为竞争进城的“绿卡”。可在陕南三市县域范围内的城镇化集中安置点开展试点,鼓励搬迁户就近转为城镇户口,享受城市公共服务,同时保持原户籍地土地承包和林地经营关系不变、权力义务不变,具体条件和每年进城户口额度由县政府根据省上新型城镇化精神和自身财力确定。四是关于加大宅基地腾退力度的问题。建议深入研究宅基地腾退办法,可试点资金补偿等办法引导农民拆除、腾退宅基地,把全面落实两证到户与旧宅基地腾退挂钩,旧宅不退,新证不发。严格推行以拆定用,破解陕南移民搬迁用地难题。五是关于探索移民搬迁安置新模式的问题。制定出台鼓励外迁政策,探索省内跨市安置、市内跨县区安置。可探索市场化安置与政府补贴相结合的安置方式,允许搬迁群众购买安全地段住房或城镇住房,政府给予相应补贴。

上一篇 | 下一篇
 
版权所有:汉中市人民政府研究室 地址:陕西省汉中市民主街43号市政府6号楼东3楼
电话:0916-2626159 传真:0916-2626195 邮箱:jyzx@hanzhong.gov.cn
陕ICP备14003207号-2 汉中网安:61230001