——汉中市人口人才集聚与流动的挑战应对调研报告

西安交通大学人口与发展研究所    汉中市人民政府研究室

集聚人口、汇聚人才是我市建设区域中心城市的重要基础和有力支撑。按照市委主要领导安排，3月初至4月上旬，市政府研究室与西安交通大学人口与发展研究所联合组成调研组，采取座谈交流、实地走访、分析研判等方式，先后赴城固县、高新区、商洛市、四川省达州市、湖南省长沙市进行了考察，对汉中市域、周边城市、发达城市三个层面集聚人口人才情况进行了全面调研。调研组认为，我市亟需将人口集聚、人才引进工作摆上突出位置，全力以赴稳增长、促回流、强聚集，努力以人口人才集聚助力区域中心城市建设。

一、现状及问题

（一）总量减少趋势明显。近10年，我市户籍人口、常住人口基本稳定在380万左右和340万左右，户籍人口在2015年达到峰值385.21万人，常住人口在2017年达到峰值344.93万。截至2020年底，全市有户籍人口380.38万人，常住人口321.15万人，分别较峰值期减少4.83万人、23.78万人，较2010年减少1.15万人、20.47万人，常住人口年增长率为-0.6%，人口减少趋势明显。同时，全市多年来户籍人口大于常住人口，呈现出收缩型城市特点。

（二）人口自然增长缓慢。近20年，我市人口出生率、自然增长率分别稳定在9‰到10.5‰之间和2.5‰左右，总体保持平稳。2016年“全面二孩”政策实行，当年出生人口数量小幅上升，2017年之后回落，2019年出生率和自然增长率分别为9.3‰和2.62‰。“二孩”政策对人口生育影响不明显，户籍人口增长幅度不大，人口自然增长率处于较低水平。

（三）老龄化趋势愈发明显。至2020年底，全市常住人口中，0-14岁人口51.66万人，占总人口的16.08%；60岁及以上人口78.06万人，占24.31%；分别较2010年增加0.63个百分点和8.2个百分点。以上数据表明，我市青少年占比基本维持不便，但老年人口占比不断增大，已快速进入老龄化社会，这势必导致劳动力资源逐渐匮乏、政府养老投入逐年攀高、地方财政压力逐年加大，经济活力将持续受到限制。

（四）人口外流愈发明显。“十三五”期间，全市共迁入户籍人口3.54万人，迁出8.47万人，户籍人口净流出4.93万人；其中迁出人口省内迁移占比53.94%，第一大迁入地为西安，主要为“夫妻投靠或亲属投靠”。市域内，农村人口逐步向城市转移，2020年全市城镇户籍人口155.27万人、较2016年增长41%，农村户籍人口225.11万人、较2016年减少17%，加之我市每年向珠三角、长三角、西安及成渝地区劳务输出约90万人，造成农村劳动力持续减少、年龄偏大、人才断层，本地企业出现季节性用工短缺。技能型人才流失严重，中职毕业生省外就业率79.6%，本市就业率仅9.6%；本地企业每年员工流失率约5%—8%。大学毕业生返乡率偏低，每年高校毕业生回汉报到人数比率在45%左右，2020年专科学历以上人口在汉落户仅1443人。

（五）人才不足结构不优。近年来，我市先后出台深化人才发展体制机制改革的《实施意见》《汉中市“人才池”建设和管理暂行办法》等一系列文件措施，全市有市级“311人才”319名，入选优秀人才名录393人，有享受国务院津贴专家48名、省级有突出贡献专家22名，引进各类高层次及急需紧缺人才1661人，建立院士专家工作站24个，柔性引进院士11位，但依然存在人才总量偏少、结构不优的问题，引进人才主要以学历型人才为主，且集中在行政管理、财会等岗位，而支撑我市地方经济发展的重点行业、主导产业所需的中、高级专业技能人才引进较少，缺乏常住领军、创业型人才。

二、原因分析

我市人口规模下降、人才偏少，既有宏观层面的趋势影响，也有自身因素制约。

一是低生育意愿的社会环境正在形成。随着当代年轻人生活压力的逐年加大，适龄人口结婚时间普遍推迟，影响到生育年龄随之推迟。加之“优生优育”理念深入人心，且受高房价、高教育投入、高医疗消费等养育成本影响，不想生、不敢生群体占比较之前有所上升，生育意愿持续低迷。虽然2016年推行了“全面二孩”政策，但并未从根本上激发适龄人群生育意愿，我市人口出生率、自然增长率未如预期突破性增长。

二是临近城市虹吸效应与毗邻城市竞争态势逐渐凸显。一方面，都市圈核心城市发展迅猛，“抢人”力度较大。特别是随着西成高铁、汉中机场相继建成投用，降低了我市至各省会城市、发达地区的通行时间成本，加之西成渝、长三角、珠三角等城市在就业机会、工资水平、公共服务等方面更具优势，对我市人口和人才的虹吸效应愈发明显。另一方面，我市与周边毗邻城市自然生态、产业布局同质性较强，在基础设施建设、产业园区承载、公共服务配套等方面还有短板，已有的学研、医养、旅居等产业还不具备吸引人口集聚的比较优势。

三是区域人口人才发展定位还不清晰。虽然我市《城市总体规划（2009—2020）》中明确了“双百”城市发展战略，但规划纲要比较宏观，缺乏长效、分级、具体的“留人—引人—回流—育人”机制，难以快速确定哪些人是会留下的，哪些人是要争取留下的，哪些人是要花一番力气才能留下的，更缺乏以此为基础的产业、经济、文化、公共服务布局，影响了人口的“引与留”。招引人才的思路还不够开阔、措施还不够有力，已出台的人才引育、奖励鼓励等政策，偏重于体制内学历型人才，助推产业发展、鼓励人才创新创业的导向还不够鲜明。

四是服务人口人才的后续保障还不够有力。我市社会事业发展和公共服务不够健全完善，在就业、教育、医疗、社保等方面，还缺乏具有足够吸引力的政策措施，导致外来人才留不住，有条件的本地人才人口想出去。加之本地企业提供就业岗位有限，职教发展与企业匹配度不高、紧密性不强，难以满足职业技术人员就业需求，导致大量技工和务工人员留不住、不想回。同时，人才政策落实上行动不够快、举措不够实，有的政策尚未转变为部门单位的高度共识及自觉行动，出现了重设计轻落实的失衡现象。

三、经验和启示

通过对长沙市、达州市、商洛市的实地考察，对西安、成都、安康等周边地市以及其他发达地区吸引人才集聚人口政策梳理和总结，经验值得借鉴，启示引人深思。

（一）统筹规划是前提。人口总体规划的编制有助于从战略层面提早防范和有效应对人口变动潜在的风险挑战。《长沙市城市总体规划（2003-2020年）》（2014年修订）中明确提出到2020年中心城区人口规模达到629万，全市总人口达到1000万，根据多年人口配套政策的实施，仅“十三五”前四年该市新增常住人口96.27万人。达州市在《达州市城市总体规划（2011-2030）》中分梯次明确城市人口规模和用地规模，明确提出2035年建成“双300”大城市（城市人口突破300万人，城市规模达到300平方公里），2020年该市已实现“双130”目标，正向2025年“双200”目标迈进。在我市在加快建设区域中心城市的进程中，必须注重人才人口政策体系的顶层设计，强化人口人才优先发展的首位意识，定目标、明重点，引人才、聚人气，为全面竞争人口红利、打好“人才争夺战”提供先决条件。

（二）产业承载是核心。城市吸引人、留住人，短期靠政策，长期靠产业。长沙市聚焦产业链用人情况，每年编制“紧缺急需人才需求目录”“人才地图”，举办“十行状元”“百优工匠”竞赛活动，引培产业领军人才和创新团队。达州市聚焦该市主导“6+3”产业，出台《关于进一步服务中心大局强化人才支撑的八条措施》等系列政策，加大对城建规划、智能制造、金融经济、新材料等重点领域人才引进；同时，整合达职院、中医药职院、达县职高和创意产业园等规划建设西南职业教育园区，推动职业教育与产业发展高度融合，每年吸引贵州、甘肃、南充等市外约3万人前来求学，占新生80%。安康、商洛均大力招引发达地区劳动密集型产业内迁落户，以丰富的就业岗位促进劳动力回流。我市必须始终坚持“产业集聚人才、人才引领产业”理念，以产育才打造人才“孵化地”，在吸引人口、培育人才中加速人力资本聚集，以才兴产形成人才“强磁场”，推动人才结构与产业结构更好匹配，形成产业升级与人才集聚“双螺旋”上升效应。

（三）政策创新是重点。破除束缚人才发展的思想观念和制度障碍，是壮大人才队伍、稳定人口规模的根本动力。长沙市2017年出台《长沙市建设创新创业人才高地的若干措施》后，聚焦人才引进“难点”“堵点”，先后配套出台5个实施细则和27个具体办法，根据需求科学划分ABCD类人才，构建“一揽子”政策体系，教育、卫生、财政乃至社区密切协作、主动作为，形成全市“一盘棋”的人才发展良好局面，三年来共有30多万青年人才落户长沙。上海市、西安市均设立“人力资源服务伯乐奖”，对引进创新型和紧缺型人才的中介单位授予资金奖励，上海市仅2019年就引进高层次人才22.1万人次，西安市2019年前八个月就引进各类人才1.17万人。成都对人力资源服务机构引育顶尖科技创新人才（团队）给予最高100万元奖励，加快人才聚集。目前，我市亟需加快完善政策体系，构建与市场经济体制相适应的人才发展体制机制，以优质的制度供给、要素供给和完备的市场体系，使人才有更多创业机会、更大干事舞台、更广发展空间。

（四）服务保障是基础。人口人才基础公共服务的“优势供给”，是决定人才人口去留的重要参考。长沙市坚持“房住不炒”理念，近10年房价均价平均增幅不足6%，同时根据企业产值税收贡献直接将市属人才公寓使用权分配权授予相关企业，加速吸引人口人才聚集落户。达州市开通“微户政”网上服务平台，实现人才及配偶、子女落户线上一站式办理，并依托在全国各地建立的51个农民工流动党支部，搭建农民工服务创业平台，引导人才回乡、资金回流、项目回迁，近三年达州市常住人口与户籍人口的比例分别年均增长1个百分点，呈现出人口回流态势，中心城区新增常住人口14.33万人。我市需要在优化服务上下狠功夫，以社会保障为兜底、以公共服务为优势，深化户籍、住房制度改革，优化就业政策，抓好“人才绿卡”制度落地落实，营造良好投资兴业和生产生活环境，以优越服务拴心留人。

（五）提高生育意愿是关键。减轻适龄生育人群“后顾之忧”，是提高生育意愿、扩大人口规模的长远之计。各地均出台支持生育政策措施，鼓励优生优育，解决生养顾虑。上海市全面推行3岁以下幼儿托育制度，通过提供场地、减免租金等政府补贴措施，营造幼有善育社会氛围。山西省鼓励用人单位对计划生育政策内生育的婴幼儿家庭父母每人每月发放200元的婴幼儿保教费。广东省探索试行与婴幼儿照护服务配套衔接的育儿假、产休假，鼓励用人单位采取灵活安排工作时间、减少工作时长、实施远程办公等措施支持婴幼儿照护。现阶段，我市亟需面对人口老龄化现状，在落实“三孩”生育政策基础上，做优生育服务，支持发展育儿中心、托育机构、家庭托儿机构发展，增加普惠性学前教育供给，优化义务教育教学安排，降低生育、养育、教育成本，营造“幼有善育”社会氛围，提升生养积极性。

四、思考和建议

建设区域中心城市离不开人口人才的支撑，提升人口人才集聚力，必须站位毗邻城市圈、中心城市圈、一线城市圈环绕紧逼的人口人才竞争大格局，以“四个在汉中”城市品牌打造为总抓手，在规划编制、产业发展、人口回流、服务保障、政策落实上重点发力，为推动汉中高质量发展争当追赶超越排头兵提供坚实基础和持久动力。

（一）科学编制规划，明确战略目标。聚焦“稳住人口规模、吸引人才聚集、促进人口回流”目标，结合区域中心城市建设规划，全面衔接“双200”城市战略，抓紧制定我市新的人口人才发展规划，突出“不仅抢人才，还要抢人口”，加快制定与人口规模相适应的产业发展、公共服务、社会保障等配套政策，建立健全“留人—引人—回流—育人”机制，力争短期实现留住技能型人才、引进紧缺急需型人才，稳定传统产业、强化支柱产业、吸引劳动力回流，增加出生人口数量、优化人口结构的目标；长期实现人口收缩态势改善，人口保持适度增长，人口回流趋势明显，人口结构匹配“区域中心城市”发展定位，人才队伍适应产业发展需要，达到供求合理均衡。

（二）注重以产聚人，做强产业基础。建设区域中心城市，必须以产业为承载，充分汇聚大量优质人力资源，尤其是涉及各个领域各个行业的基础人才和高层次人才，形成人才引育“生态链”。要在构建产业生态、打造发展平台、强化融合赋能上下功夫，推动人才链与产业链有机衔接，构建“劳动力—产业”双优化循环体系。做强传统优势产业，持续扩大对外开放，吸引更多资源要素在汉中集聚，推动六大产业集群及子链发展，加大具有高级职业资格人才、跨专业跨领域人才、商贸物流、金融信贷人才及基础技术人才的聚集力度。壮大高新技术产业，聚焦人工智能、大数据、生物医药等领域，重点集聚一批“高精尖缺”团队，汇聚一批研究与开发人才、高新技术企业人才、高科技管理专家等创造型人才资源，着力增强创新创造能力。大力发展新兴产业，充分发挥我市地理优势、资源优势、文化优势，吸引规划设计、生态环保、医疗卫生、文化创意等人才，推动健康养生、文化旅游等发展，建设高品质生活宜居地。

（三）发挥本地优势，加快人口回流。加快实施“四向融入”战略，加大与关中平原城市群、成渝双城经济圈、长江经济带等协作交流，主动融入“一带一路”大循环，积极建立与中心城市、一线城市群之间的多元协作机制，有效承接劳动密集型产业转移，吸引劳动力返乡创业就业。统筹城乡协调发展，加快推进乡村振兴，引导资源要素向农村流动，补齐农村基础设施建设短板，加快推动一二三产融合发展，吸引农村转移劳动力返乡就近就业。以乡情、亲情、友情为纽带，落实好鼓励离岗、退休干部到村任职政策，吸引“乡贤”“能人”返乡，建立健全汉中在外优秀人才名录，落实好汉商回归优惠政策，鼓励本地户籍成功人士返乡投资兴业。

（四）做实服务保障，稳定人口规模。在产业服务上，切实优化提升营商环境，完善“减事项、减环节、减材料、减时间、减费用”流程再造措施，在服务窗口健全帮办代办机制、服务动态优化机制，真正让来汉投资兴业人员、返乡创业人员感受到“成本低、效率高、服务优”的一流营商环境，使其乐意来、留得住。在基础设施上，加快推进中心城区和县城“两新一重”建设，提升城市精细化管理水平，增强外来人口城市认同感，提升本地人口城市幸福感，使其主动参与到汉中城市建设与发展中来。在生活保障上，根据区域中心城市发展规划及城市功能定位，以“四个在汉中”为抓手，不断完善和发展教育、医疗等社会事业，创造性落实国家“三孩”政策，治理天价彩礼等婚嫁陋习，大力发展普惠托育服务，开展好国家长期护理保险试点，鼓励引导社会提供优质、多元的公共服务，补强非基本公共服务弱项，努力构建生育支持体系，不断增强人口人才吸引力。

（五）推动协同配合，加速政策落地。完善以市委、市政府主要领导为组长的人口人才工作领导小组，加强对人口人才工作的组织领导和科学决策。定期研判人才需求，及时调整人才政策，积极做好人才引进落户、住房、医疗、教育、社保、创业等方面配套政策及实施细则制定，加强人才政策汇集和系统梳理，形成闭环管理的人才政策体系。发改、教育、公安、人社、统计等部门要主动研判人口人才变化趋势、调整鼓励政策，落实不同类型人才的部门管理职责，稳步扩大人口规模。要注重运用数字化手段，加快人口人才基础信息库建设，整合相关业务部门人口数据和信息资源，实现就学升学、户籍管理、婚姻家庭、就业创业、生育健康等人口基础信息互联互通、动态更新和综合集成。

（调研组成员：西安交通大学人口与发展研究所李树茁、悦中山、姜全保、高博发、梅丽、王博文、郭玉、赵冰钰，市政府秘书长王镇，市政府研究室陆敏、华建雄、唐强）