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创新使用模式 降低市场风险充分发挥产业扶贫资金在稳定脱贫中的引领作用——关于我市产业扶贫资金使用情况的调查与思考
2020-08-10 18:18
来源: 汉中市人民政府研究室
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习近平总书记指出,产业扶贫是最直接、最有效的办法,也是增强贫困地区造血功能、帮助群众就地就业的长远之计。近年来,随着各级对产业扶贫的持续重视、投入力度的不断加大,精准、高效使用产业扶贫资金,对于做强扶贫产业、助力稳定脱贫意义十分重大。近,市政府研究室就我市产业扶贫资金使用情况进行了调研。现就有关情况报告如下:

一、基本情况

近年来,我市围绕“5+X”脱贫产业布局,大力推进茶、菌、药、果、畜五大脱贫主导产业及中蜂、林下、水产等特色产业项目建设,持续加大产业扶贫资金投入,有效促进了特色扶贫产业发展。2016—2019年,全市共投入财政专项扶贫资金和涉农整合资金95.28亿元,用于扶贫产业发展55.97亿元,占58.7%;投入苏陕扶贫协作资金8.26亿元,其中4亿余元用于发展产业类项目350余个。2020年计划投入财政专项扶贫资金和涉农整合资金34.42亿元,用于扶贫产业发展22.32亿元,占65.3%用足用好扶贫小额信贷政策,止今年4月底,全市累计发放扶贫小额信贷31.2亿元。产业扶贫资金的支持下,全市培育带贫经营主体2500多个,带动7.6万户贫困户在产业链上增收累计建立互助资金协会1216个,覆盖全市11个县区、13.61万户农户8个县区累计建成72座村级光伏扶贫电站,关联贫困户1.6万户建成贫困村电商网点782个,覆盖贫困人口82.96万户。主要做法有以下几个方面:

(一)强化政策引领,规范资金资产管理。一是完善政策体系。市政府高度重视产业扶贫项目资金管理工作,强化资金资产管理的顶层设计,先后出台了《加强产业扶贫资金及资产管理的指导意见》等文件,指导县区优化扶持政策。建立限时办结制度,缩短文件传递、预算下达、资金拨付等环节运转时间,防止资金趴窝滞留,提升产业扶贫资金使用绩效。二是夯实相关责任。按照相关文件精神要求,产业资金配置和涉农资金项目审批权限下放到县区脱贫攻坚一线,县区按照谁使用、谁主管、谁负责的原则夯实各行业主管部门和镇办产业资金的使用管理责任。三是加强资产管理。开展产业扶贫资金资产管理试点工作,尤其是对扶贫资产开展全面摸排,明晰产权归属,强化经营管护,确保扶贫资产不流失、不闲置、不贬值。

(二)注重模式创新,精准使用产业资金一是突出支持重点,明确方式方向。各县区围绕特色扶贫产业发展,及时明确产业扶贫资金重点支持对象、支持方式和资金补助方式、额度和绩效管理、奖补办法等,持续规范资金使用。二是积极探索创新,培育典型模式。市总结提炼147个脱贫产业发展模式范例,印发到县、镇、贫困村及主体,提供菜单式指导服务,着力推广业扶贫八大典型模式(即三统一分为主的食用菌产业扶贫模式,统建共享反租倒包为主的茶产业扶贫模式,三带一促为主的果业扶贫模式,村社一体为主的特色养殖扶贫模式,新型经营主体多元带动扶贫模式,社会化服务为依托的粮油产业扶贫模式,以销定产的全产业链带动脱贫模式,电商、光伏、乡村旅游等新兴产业扶贫模式),打造了南郑云峰寺茶叶、城固禾和猕猴桃、留坝惠康食用菌等一批产业扶贫项目典型,为提升全业扶贫项目质量树立了标杆和样板。在产业资金使用方面,除直接经营、资产入股、固定投资收益、固定收益+分红等模式外,各县区还创新了资产租赁收益、第三方担保、村集体经济组织合作经营、多村联建、资产收益分红贫困户全覆盖等模式,持续巩固提升脱贫攻坚成效。三是完善长效机制,确保精准受益。大力推行订单生产、务工带动、托管代养、入股分红等带动模式,积极探索村企联动、合作合营等新方式、新路径,促使贫困户通过资产租赁有租金、订单生产保定金、劳务用工拿薪金、入股保底分股金,实现多渠道稳定增收。对食用菌、中药材等周期短、效益好的产业项目,鼓励在保底分红和确保主体正常经营的基础上,探索建立以市场效益为主的二次分红机制,进一步提升贫困群众收入。对全市有意愿有能力的12万余户贫困户实现了脱贫产业全覆盖,预计年可增收3000元以上。四是用好小额信贷加大金融支持。以财政专项资金建立风险补偿金,撬动金融机构对贫困户发展产业的信贷资金支持,对符合条件的、有发展意愿的贫困户能贷尽贷助力贫困户发展特色产业充分发挥产业扶贫资金的引导作用,以扶持产业项目为支撑,吸引社会资本加大投入力度。

(三)建立预警机制,提升风险防范能力。一是加强制度建设,防范资金使用风险。制定印发了《汉中市产业扶贫风险防范指导意见》,明确了产业扶贫风险防范工作的重点,指导各县区进一步修订完善政策措施,夯实县区行业部门监管职责、镇村的组织实施管理职责,建立评估体系、规范程序流程、健全监督体系,严格公示公告、项目验收和审计。二是健全产业预警机制,防范毁约风险。针对主体带贫不同方式,建立主体带贫三色预警监测机制,重点对订单收购、入股分红、托管代养进行预警监测,指导县区镇村强化过程监管,重点落实经营主体带贫益贫机制,实行检查验收合格后再进行补助,最大限度防范带贫主体毁约风险。三是完善保险体系,防范生产经营风险。制定出台了《精准扶贫贷款风险补偿基金管理办法》等政策,扎实推进政策性农业保险实施工作,2019年全市实施农业保险11个品种,逐步扩大各保险险种覆盖面,有力增强产业抗风险能力。

二、问题不足

虽然产业扶贫资金使用绩效不断提升,带贫益贫成效明显,但是在资金的使用和管理上仍然存在一些突出问题。

(一)使用绩效仍需提高。经营主体、村集体发展的产业园区重建设、轻管理,发展缺乏后劲;龙头企业和致富带头人少,带动作用还不强;资金拨付报账程序不规范、不及时,扶贫资金趴窝、挪窝现象仍然存在。部分村集体经济管理人员能力不足,存在产业扶贫资金不会用、不敢用的现象,制约了村集体经济的发展。

(二)规范管理仍有差距。产业扶贫项目实施不规范一些已下拨资金的项目未能顺利实施部分村随意变更项目内容和实施计划。资金管理不规范部分资金使用单位未设立扶贫资金专账,收支核算不及时,差账、错账等现象时有发生。资金投入形成的产业扶贫资产产权界定不明确、不及时,后期管理维护不到位,带贫机制不健全,存在了之”“了之现象。

(三)风险防范仍不到位。风险意识不强,项目前期调研准备工作不足,盲目跟风选择短平快的项目,没有充分考虑潜在的市场风险。农业产业保险品种少,覆盖面窄,不能满足农业产业多样化发展需求。农村集体经济总量小且分散,经济效益偏低,容易出现重大盈亏变动抗风险能力弱。有效组织小农户对接大市场还不够,市场风险依然较大

(四)监督问效仍需加强基层的资金监管人才匮乏、能力有限产业扶贫资金监督问效的松懈甚至缺位。产业扶贫绩效评价不到位。对少数贫困户弄虚作假套取扶贫资金的行为缺乏有效监管措施产业扶贫项目数量多、单个项目资金小,涉及范围广,政府审计力量不足,项目竣工审计不及时。

三、几点建议

做好扶贫资金管理使用工作不仅关系着能否高质量打赢脱贫攻坚战,对接续实施乡村振兴影响深远。因此,必须按照规范管理、保证本金、降低风险、提高收益的原则,突出优势选准特色产业因地制宜创新模式,精准使用提高绩效充分发挥产业扶贫资金在稳定脱贫中的引领作用。

(一)严格规范政策执行严格贯彻落实财政部、国务院扶贫办联合印发《关于做好2020年财政专项扶贫资金、贫困县涉农资金整合试点及资产收益扶贫等工作的通知》精神,坚决纠正简单入股分红、明股实债、扶贫小额信贷户贷企用等各类借资产收益扶贫名义实施的违规行为。用好贫困县涉农资金整合试点政策,强化项目资金对扶贫产业发展的支撑作用。精准使用扶贫资金支持政策,对具备产业发展条件和劳动能力的边缘户,给予扶贫小额贷款贴息等政策支持;探索建立扶贫产业发展基金,撬动社会资本参与到扶贫产业发展。

(二)突出优势发展特色产业。一是选准发展产业。要将产业扶贫资金用于技术成熟、市场需要、表现稳定、群众接受、效益明显的产业发展项目,确保资金用到刀刃上。科学慎重选择产业,将支持农业特色发展作为重点,建立完善脱贫攻坚农业特色产业项目库,大力推进“一地一业”产业对接和“一村一品”致富产业培育,最大限度盘活本地资源要素。加大对“小木耳、大产业”式特色产业的发展支持力度,积极推进农副产品深加工,大力发展农村电子商务、智慧农业等新业态。二是规范带贫协议明晰带贫企业、合作社与贫困村、贫困户的约定权责和义务,保障带贫增收取得实效、长效,防止稳定收益变成短期收益是壮大集体经济。规范村集体经济运营机制,健全理事会、监事会,完善会计核算体系,落实代理记账制度,优化生产组织方式;鼓励探索多村联建”“联合党委+扶贫产业园等多种发展形式,积极构建权属明确、管理规范、联结紧密、运行高效的村集体经济发展格局

(三)因地制宜创新使模式要结合当地的实际情况和特色优势,探索创新产业扶贫资金使用模式,使产业扶贫资金既发挥效益又最大限度的降低风险,并尽可能的形成固定资产。建议参考运用以下几种模式:资金入股分红,即把贫困村或贫困户产业发展资金、自有资金及产业扶贫贷款以股份的形式投入到新型经营主体中获取红利。优点在于实施灵活、获利快速,缺点在于盈亏共负、风险不易掌控。因此在股金投向方面要优先选择发展实力强、财务指标良好的优质企业,保障股金不受损失、分红得以实现。资产入股(或租赁)贫困户利用自有土地、房屋、资金等入股村集体经济组织,按约定获得财产性收入。村集体经济组织将贫困户入股和产业扶贫资金形成厂房、机械设备、农业设施等固定资产后,通过入股企业、对外租赁等方式进行开发用,进而规避风险获取收益,如“资产经营型”“物业租赁型”等集体经济。协议返利以贫困户产业发展资金、涉农整合资金、小额贷款购买种苗、食用菌菌棒等生产资料,交给经营主体经营管理,按协议约定返还贫困户本金和固定利润。保底收益+分红”,把产业扶贫资金(或产业扶贫资金购置的固定资产)投入经营主体,约定取得固定收益,并在固定收益之外取得一定比例的分红。“龙头企业+基地+农户(贫困户)”模式,加大对农业新型经营主体的扶持力度,尤其要把更多产业扶贫资金聚集到支持龙头企业实现政府扶持龙头、龙头建立基地、基地链接农户的产业化扶贫路径充分发挥政府的资金投入政策优势龙头企业的品牌、技术、市场管理优势,最大限度盘活本地资源要素,把贫困户全部纳入种养、收购、生产、加工产业链中,吸纳贫困人口就业,提高产业档次,实现三方共赢,使扶贫产业达到长期发展,不断增收的效果,更使财政专项扶贫资金发挥最大效益。同时,进一步对我市147个脱贫产业发展模式范例进行再总结、再推广,鼓励全市村集体结合自身特色,因地制宜探索发展新路径三统一分”“同建共享等产业扶贫八大模式村党支部+村集体经济组织+经营主体+农户(贫困户)模式,村企联手、村社共建、合作经营等方式中审慎选择较为成熟的产业发展模式,同时鼓励村集体积极探索更多适合自身发展的新路子。

大力推进资产收益扶贫。一是加快农村资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革,盘活集体、个人资源资金,使村集体和农民真正享受到产业发展红利。二是认真落实省扶贫办等七部门印发的《关于加强扶贫资产管理的实施意见》,将产业扶贫项目形成的资产进行量化并明确产权归属,对脱贫攻坚结束后移交给村集体的项目资产及股金建立台账加强监管,并做好资产管护。三是规范资产收分配使用,扶贫资产收益主要用于产业发展和提质增效、扶贫成效巩固、小型巩固基础设施及扶贫资产维护、激发内生动力和能力提升等方面。分类指导制定资产收益分配方案,带动贫困户参与产业发展并通过劳动获得报酬,下大力气解决产业扶贫“一股了之”“一发了之”“一分了之”问题,坚决避免“养懒汉”。

切实提升风险防范能力。一是强化资金资产监管。按照谁用资金、谁管项目、谁负主责的原则落实监管责任,以政策目标为导向不断完善产业扶贫资金常态长效监管机制,切实做到公开透明,确保资金使用及时、精准、安全。深入推进绩效评价,并强化绩效评价及结果运用。通过政府购买服务方式,引进社会审计参与产业扶贫项目审计,做到审计及时、全覆盖。充分发挥社会监督的作用,确保资金资产使用效率和安全。二是加强培训提升能力加强对扶贫企业、专业合作社及其他带贫主体的政策指导和生产技术、自然灾害、财政金融及市场营销等方面服务,采取多种方式加强对村集体经济组织负责人的培训和指导,提升基层干部和经营主体的风险防范意识,提高集体资金资产管理水平和对外合作等经营能力,使带贫主体尽可能地规避风险为科学高效使用产业扶贫资金奠定基础。是健全市场支撑体系改善流通基础设施,持续建设电商服务体系,加快推进小农户对接大市场,形成稳定的农产品全产业链利益共享机制。逐步扩大保险险种覆盖面,加大保费补贴力度,最大限度把贫困户发展的产业纳入农业保险范围,做到应保尽保,为贫困户兜住底线。

执笔:张栋、李慧剑、华建雄、潘家利


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