农村农业农民问题是关系国计民生的根本性问题，农村美不美、农业强不强、农民富不富，决定着亿万农民的获得感和幸福感，决定着我国全面小康社会的成色和社会主义现代化的质量。在我国经济向高质量发展转型背景下，“三农”问题由农民温饱、小康问题转向农村农业农民全面发展，必须厘清政府与“三农”关系，坚持政府主导、农民主体，推动农业农村优先发展，加快推进农村社会和谐稳定、农业高质量发展和农民收入持续增长，为全面建成小康社会和乡村全面振兴提供坚强保障、增添新的活力。

一、准确把握新时代政府与农村农业农民之间的关系

（一）当好乡村治理“掌舵人”，发挥指导作用推动“三治融合”。乡村治，天下安。多年来，政府作为乡村治理实践的指导者和参与者，对农村在规划制定、模式选择、政策制定等方面发挥着引领作用，在社会治安、民事调解、权益保障等方面发挥着服务作用，在干部管理、项目运营、资金使用等方面发挥着监督作用，在公共产品、项目投资、资金支持等方面发挥着推动作用。村民自治组织作为政府决策和大政方针的执行者与最终受益者，在自行管理村级事务的同时，通过宣传、教育、动员全力协助政府开展工作。进入新时代，政府应进一步从大包大揽的“划桨人”转变为运筹帷幄的“掌舵人”，注重还权、赋能、归位，对村民自治组织给予指导、支持和帮助，实现权力向社会的让渡，推动管理型政府向服务型政府转变，共同走好乡村善治之路，构建自治法治德治融合的现代化乡村治理体系。

（二）当好农业市场“守夜人”，发挥调控作用推动农业现代化。使市场在资源配置中起决定性作用是市场经济的本质要求，各农业生产要素的流动、利益的分配均需要依靠市场来实现。同时，农业是维护国家安全、稳定民心的的基础性、战略性产业，与二三产业不同，农业生产对市场反应慢，适应性差，通常不能及时根据市场供应需求调整生产，只能根据上期市场决定本期生产，具有较高的自然风险、市场风险、社会风险和国家风险，是典型的高风险性“弱质产业”，需要政府给予适当保护。但在市场经济条件下，农业发展也绝不能由政府包揽甚至走计划经济的老路。政府能做的，应该重点在制定农业发展政策、调控农产品市场平衡、提供农业发展公共服务方面发挥作用，帮助农业经营者规避风险、弥补短板，担当起农业市场“守夜人”角色，构建“市场主导、政府引导”机制，实现“有效市场”和“有为政府”的有机统一，推动现代农业体系加快建立。

（三）当好农民群众“贴心人”，发挥保障作用提升居民幸福感。农民是乡村社会的主体，也是建设乡村、发展乡村的根本力量和直接受益者。发展新型政农关系，就是要摒弃传统观念下政府以领导者身份管理农民的定位，更加注重发挥农民主体功能，与之成为伙伴关系，增强治理的协同力。在组织安排、政策法规、服务投入和基础保障等方面，发挥政府主导作用，把维护农民群众根本利益、促进农民共同富裕作为出发点和落脚点，充分发掘农民在乡村治理、自主经营、村庄建设等方面主动性、参与性和创造性，制定符合农民利益政策、创造公平竞争环境、提高农民公共服务水平。既不挤压农民、边缘农民，也不越俎代庖、喧宾夺主，积极做农民的“贴心人”，为农民发展保驾护航、兜底撑腰，不断提升农民的获得感、幸福感、安全感，让农民真正成为乡村的主人。

二、各地破解“三农”问题的实践及主要挑战

近年来，随着乡村振兴战略的深入落实，各地通过积极实践，探索新时代政府与“三农”的关系，形成了许多值得借鉴的典型案例。在乡村治理上，四川省彭州市通过党员和村民代表推选出“村民议事会”，对村内大事决策之前调研论证、在决策之中献计献策、在决策之后实施监督，有效解决了村庄自治“行政化”、政府治理“不足化”的问题。浙江省宁波市鄞州区推行“乡村德治”模式，明确以德治村正面清单、负面清单，建立道德执行、评议委员会，设立道德基金，实行积分制管理，有效推动乡村治理。在农业产业服务上，青海省西宁市实行“土地托管”，支持农业服务机构对农民托管的土地耕、种、防、收“保姆式”服务，在提升单产的同时增加服务机构受益，实现农户和服务机构双赢。辽宁省锦州市推行“保险+期货”模式，转移农业经营者生产风险，提升了农业经营主体规避风险能力。在农民权益保护上，湖南省推出“民工惠”专项融资，将劳务分包商对建筑企业的应收工资款提前变现，破解农民工讨薪难问题。浙江省海盐县通过支援协作、资源共享等方式，使农村老百姓在村里就能享受到城市优质服务。但从整体情况来看，农村、农业、农民发展方面还有不少难题亟待破解。

第一，现代乡村治理体系尚待优化。主要表现在：一是村级自治能力有待增强。受基层政府现代治理理念欠缺、村级自治组织管理者素质不高等因素影响，政府与村民自治组织边界模糊，村民自治组织“行政化”严重；乡村人才、新乡贤等群体在乡村治理中的作用发挥不够；村规民约、议事章程执行效果不佳，作用发挥不到位。二是乡村法治化水平有待提高。受普法效果不佳、执法能力不足及村民传统观念影响，村民对法治治理缺乏信心，依法办事、依规办事理念尚未完全形成；在解决农民关心的土地征用、房屋拆迁、宅基地审批等难点时，规章制度不够规范，民主公开参差不齐，对村级组织“微腐败”监督不够，农村法治环境尚待改善。三是德治教化作用发挥不到位。受农村精神文明建设相对薄弱、基层文化投入不足等影响，农村优秀传统道德观念作用弱化，农村道德评价机制不完善，一些地方存在消费不合理、人情债过重、空巢家庭增多、自我价值迷失等方面问题，折射出令人担忧的社会关系失衡、基本价值失准、农村文化失调。

第二，现代农业体系尚未建立。主要表现在：一是现代农业产业体系结构不优。近年来，政府对发展农业产业直接干预大幅减少，农业日益回归市场，但产业链条短、产品附加值低的问题依然十分突出，农产品品种丰富但多而不优、农业品牌众多但杂而不亮、农业体量大但产业大而不强的状况尚需改变。二是现代农业生产体系基础薄弱。随着脱贫攻坚的深入实施和财政加大涉农投入，农业生产条件得到大幅改善，但从发展现代农业的要求来看，农业基础设施依然比较薄弱和落后，农业抵御自然灾害的能力仍然较弱；农业科技应用不快、农业机械化水平不高，传统生产方式依旧占据主流，高效农业份额较小；农业金融服务落后，金融服务在推动农业发展上作用不明显。三是现代农业经营体系尚未完全建立。新型经营主体改革不同程度存在重数量轻质量、盲目跟风等问题，农业经营规模过小、农户经营分散的问题尚未得到根本解决。

第三，农民权益未得到全面保护。主要表现在：一是土地权益保障不充分。土地问题作为农民问题的首要和根本问题，一些地方在承包期内随意调整土地，行政推动土地向工商资本集中，出现土地“非农化”现象；农民对土地流转预期心存顾虑，不愿流转；耕地资源在村组之间分配不均、新增人口无地可种等问题突出。二是农民增收困难较大。农民整体文化素质、科技素质、学习能力相对较差，对新技术、新信息接受度、掌握度不够；一二三产融合不够，土地资本、乡村文化资源难以有效转换为农民收入；农民工恶意欠薪治理机制尚未全面形成。三是城乡差距依然不小。城乡居民在收入、公共服务、基础设施等方面差距仍较大，一些地方村庄空心化、农村“三留守”问题突出。四是生活环境有待提升。受规划滞后、农民环保意识薄弱、政府监管缺位、财政投入不足等影响，一些地方人居环境有待改善和提升。

三、坚持政府主导农民主体，加快实现全面小康乡村振兴

我市是农业大市，市委、市政府始终将“三农”工作作为推动汉中高质量发展的“压舱石”和“稳定器”。民情直通车、留坝县“院坝说事会”、南郑区“院落自治”等制度创造了鲜活的汉中乡村治理经验；“5+X”特色产业体系构建、“小农户对接大市场”，有效推动了农业提质增效；“扶贫社”机制创新、“汉家乐”品牌打造拓宽了群众致富渠道。但农村基础薄弱、治理体系滞后，农业产业层次低链条短、农民增收困难等问题依然不容忽视。破解我市“三农”问题瓶颈制约，需要更好发挥政府作用，坚持农业农村优先发展和农民主体地位，以脱贫攻坚战和乡村振兴战略作为推动“三农”工作的主抓手，加快补齐“三农”领域突出短板，着力添靓农村小康成色，让农村成为安居乐业的美丽家园、农业成为有奔头的产业、农民成为有吸引力的职业。

（一）坚持政府主导，构建乡村治理新体系。坚持走乡村善治之路，以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，构建共建共治共享的乡村治理新格局。一是强化乡村行政治理。划清政府尤其是乡镇政府与村级自治组织界限，完善政府“权力清单”、“责任清单”制度，制定“公共服务清单”，优化政府服务，努力构建人民满意的法治型、服务型政府。围绕建成以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，构建村党组织、村民委员会、村民代表会议、村务监督委员会、村集体经济组织“五位一体”农村基层治理框架。按照协调于民、协商为民的要求，完善民情直通车、院坝说事会等治理模式，努力形成民事民办、民事民管的基层协商格局。二是强化乡村社会治理。继续推行农村社区网格化管理，加大行业性、专业性人民调解组织建设，加强农村社会治安治理，完善农村公共法律服务，推进农村“雪亮工程”，确保农村社会和谐有序。三是强化乡村环境治理。突出农村环境整治，加快补齐农村人居环境和公共服务短板，围绕村容村貌、生活垃圾污水治理、“厕所革命”等重点，全面提升村庄清洁治理水平，打造一批美丽宜居乡村样板。四是强化乡村民风治理。加快农村文化中心建设，继承发扬好优秀乡土文化；加大文明村镇创建力度，发挥乡贤和“一约五会”作用，教育引导群众抵制人情陋习、封建迷信等不良之风，持续推动农村移风易俗。

（二）坚持质效双优，培育农业产业新引擎。充分发挥政府在农业市场的“参与式”引导作用，最大限度减少政府对农业市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，以农业供给侧结构性改革为主线，实施产业提质行动，培育壮大现代农业体系。一是做大农业特色产业。深入推进“一村一品”“一县一业”，大力实施特色产业培育工程，做大做优茶、果、菜、畜、菌、药优势主导产业，打造更多“汉字号”区域公用品牌。二是鼓励农业融合发展。创新农产品流通和购销模式，加快构建农产品运输、仓储、冷链物流、销售一体化格局，延长产业链，提升附加值；大力发展观光农业、智慧农业、创意农业、农耕体验、“互联网+”等新业态，加快创建现代农业产业园，推动产业融合、绿色发展。三是拓宽农业销售市场。深入推进小农户对接大市场，支持龙头企业、专业大户等开展合作经营、订单经营，带动农户发展专业化、标准化、规模化、集约化生产；积极与京津沪苏等地开展农业合作，发挥京东云仓、绿色农产品交易服务中心作用，推动“汉字号”优质农产品畅销全国。

（三）坚持民生为本，增进农民群众新福祉。坚持就业为本、城乡一体，拓宽农村居民增收渠道，健全农村社会保障体系，提升农民群众生活质量。一是落实中省惠农政策。中央“一号文件”连续17年聚焦“三农”，省委、省政府也相继出台大量支持农业农村农民发展政策，要根据不同时期“三农”发展任务和要求，理清工作思路，制定工作计划，精准施策。同时要加大宣传力度、简化补贴程序、健全监管机制，不折不扣落实惠农政策。二是拓宽农民增收渠道。加大新型职业农民、返乡农民工等培训力度，鼓励农民群众创新创业；加大社区工厂、扶贫车间等支持力度，引导群众家门口就业；打造汉中劳务输出品牌，加强与京津沪苏等地对接，提高劳务输出组织化水平。三是推进城乡服务一体化。加大公共服务资源向农村倾斜力度，实施义务教育薄弱环节改善与能力提升工程，加快县域医共体布局建设，提高基本医疗保险、养老保险待遇水平，推动城乡公共服务均衡发展。

（四）坚持保障优先，实现三农工作新突破。加快健全体制机制，强化要素保障，整合各方力量，将农业农村优先发展落到实处。一是强化规划引领作用。坚持高标准规划、特色化打造、项目化支撑，树立城乡融合、多规合一理念，挖掘原生态乡村风貌和文化底蕴，策划包装一批贴合国家乡村振兴战略的农村发展项目，推动乡村科学有序发展。二是强化资金投入保障。加大涉农资金整合力度，加大市县两级财政配套，确保财政投入持续增加；加大对农村基础设施建设投入，切实改善农村水电路讯等基础设施条件；支持金融保险机构开展涉农服务，提升农村金融服务覆盖面和便捷性，增强农业经营者抵抗农业风险能力。三是强化人才支撑保障。优化基层干部结构，注重选拔优秀干部到一线锻炼，打造一支懂农业、爱农村、爱农民的农村干部队伍；加大农业专业人才引进，加快农业科技创新，引导高科技人才向农村聚集；加快农业新型科技应用，加大农业机械化应用水平。四是深化农业综合改革。推进农村承包地“三权分置”，扩大土地流转和适度规模生产水平；构建市县镇村四级农村产权流转交易平台，理顺农村产权交易流转服务体系，畅通农村集体资产盘活渠道，充分激活农村经济社会发展活力，推动乡村全面振兴。

（执笔：王东、张栋、唐强）