市政府研究室

易地扶贫搬迁是解决一方水土养不好一方人、实现贫困群众跨越式发展的根本途径，也是打赢脱贫攻坚战的重要途径。自2016年实施易地扶贫搬迁工作以来，汉中市14.4万贫困群众住上了安全房屋，生产生活条件得到大幅改善，大量的旧宅被拆除、旧宅基地腾退复垦。在工作开展过程中出现的一些问题值得关注、研究。近期，市政府研究室就移民搬迁旧宅基地腾退进行了专题调研，现报告如下。
一、移民搬迁农村宅基地腾退情况
近年来，围绕“搬得出、稳得住、逐步能致富”目标，全市共建设易地扶贫搬迁安置点580个，竣工率、配套率、交钥匙率均达到100%，共安置移民搬迁群众4.58万户14.4万人，除4313户无房户外，宅基地应腾退41446户；除位于生态保护区、旅游景区或属于连体房等符合相关政策可不拆除的3960户外，应拆除37486户。截至目前，全市易地扶贫搬迁旧宅基地已腾退面积12388亩，做到了应退尽退、应拆尽拆，腾退率、拆除率、复垦率均达100%。在加快旧宅基地腾退复垦上，主要做了以下几方面工作：
一是落实搬迁政策，强化资金保障。拓宽筹资渠道，引入政策性金融资金、专项建设基金、群众自筹资金等各类资金投入易地扶贫搬迁工程建设。按照建房面积人均不超过25平方米、搬迁群众自筹建房资金人均不超过2500元、户均不超过1万元要求，对集中安置、分散安置分别按照5.5万元、2.5万元进行建房补助。“十三五”期间，共计投入各类资金69.28亿元，截至2019年12月底，搬迁群众已全部入住，小配套全部达标，顺利完成既定目标，为实施宅基地腾退打下坚实基础。
二是坚持产业托底，稳定增加收入。围绕搬迁集中安置点，全市配套建设产业示范园66个、农产品加工园6个，带动了2万余户搬迁户在产业链上持续增收，新建社区工厂114个，3.7万人实现了就地就近就业。按照“移民一户，培训一人，就业一人，致富一户”的目标，加大对搬迁户技能培训，确保每户至少1人掌握一门实用技术。同时，在财税、金融等方面予以优惠扶持，支持移民搬迁户自主创业或从事旅游相关产业，带动贫困群众持续增收、稳定脱贫，有效减轻搬迁群众对旧土地和旧宅基地的依赖。
三是摸清腾退底数，坚持分类指导。对全市符合政策的易地扶贫搬迁户旧宅基地腾退复垦情况进行逐户排查，完成旧房屋腾退丈量、测绘等工作，建立了市县镇村四级台帐，摸清腾退底数。与易地扶贫搬迁户逐户签订旧宅基地腾退复垦协议，并按照“一户一宅、搬新腾旧”的政策严格执行。对腾退意愿不强烈的易地扶贫搬迁户加强联系沟通，分析未腾退原因并分类建立明细，明确责任人和完成时限，倒排时间表，对未腾退户实行腾退进度周通报和销号管理，做到目标清晰、靶向施策，确保腾退复垦任务如期完成。
四是突出工作重点，强化督导检查。围绕易地扶贫搬迁关键环节和政策“红线”，对无房户、不可拆除户认定程序是否规范、资料是否齐全，扶贫搬迁户是否实际入住，旧宅基地是否做到应腾尽腾等工作重点，“搬少不搬老”“住户两头跑”等现象，安置点基础设施和公共服务不到位等问题，进行常态化事中事后监管巡查。同时，按照“三排查三清零”工作要求，再次对腾退复垦推进情况、数据采集真实情况、包抓责任落实情况进行督导检查，确保搬迁户旧宅基腾退复垦工作扎实推进。
二、存在的问题
虽然全市易地扶贫搬迁旧宅基地腾退工作顺利完成了目标任务，但是在工作开展过程中也发现一些问题值得继续关注。
一是观念想法需转变。一方面，“安土重迁”“落叶归根”等传统观念和“祖宅意识”降低了农业转移人口的宅基地退出意愿。另一方面，部分搬迁户认为新建安置房面积偏小，上楼安置后生活不方便、不习惯，搬迁意愿不强烈，加之对旧宅基地退出的远期利益得失不确定而采取观望态度，加大了腾退工作难度。
二是产业带动能力弱。搬迁安置点注重解决搬迁户的住房问题，但对搬迁户就业渠道拓展谋划不够，产业配套能力弱，结构不合理，产业链不完善，项目效益未兼顾长短期结合，搬迁户增收致富难度较大。部分搬迁群众缺少新的、稳定的收入来源，对原有的承包土地、山林依赖性较大，一些搬迁群众回到原居住地从事农业生产，需要利用旧宅放置生产工具、堆置生产资料，使原宅基地成为农副产品、农用具堆放地。
三是退出机制未完善。《土地管理法》规定，国家鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。但由于村情及腾退情况复杂，未在市级层面建立统一的退出措施和补偿标准，旧房拆除成本、宅基地退出收益预期等由各县自主制定标准实施，群众存在等待、比较的心理。加之退出宅基地流转空间窄、政策配套体系尚未建立，群众退出宅基地的积极性普遍不高。
四是社区生活不便利。部分扶贫搬迁集中安置点基础设施和公共服务配套不足，群众融入集镇或城区生活还需时日，特别是个别老人还不习惯安置点生活。与老宅生活相比，搬迁群众开支增大，特别是日常食材、用品均需购置，群众在安置区居住生活成本增加，导致旧宅基地拆除难。一些人口较多的搬迁家庭，随着家庭成员年龄自然增长，面临结婚、生子等问题，安置房屋不够住，对旧宅依赖程度大，导致腾退工作阻力加大。
三、几点建议
实施易地扶贫搬迁，目的是通过“挪穷窝”“换穷业”，从根本上解决搬迁群众的脱贫发展问题。搬得出的问题解决后，减轻搬迁群众对宅基地和土地依赖，积极融入社区生活，是稳得住、逐步能致富的关键。
一是倡导现代生活。积极推进文化建设，将集中安置点整洁明亮的住房条件、方便快捷的服务设施、渠道多元的增收方式、造福子孙的生活环境作为宣传重点，倡导搬迁群众接受现代文明的社区生活方式，培养群众的认同感、归属感。对自愿放弃农村宅基地、进城（社区、安置点）居住且不再申请宅基地的村民，探索建立补偿机制，给予合理物质补偿。加快推进户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。
二是严明政策刚性。严格执行土地管理相关法律、法规和政策，对腾退的旧宅基地进行全面复垦复绿。新安置房屋进行不动产登记发证后，移民搬迁户可以取得所在地户口。移民搬迁户根据家庭人口结构，符合分户法律规定的，可依法分户。在“户”的认定和分户主体资格方面，应明确“户”是本村户籍或集体经济组织成员共同生活形成的家庭自然户，以及“夫妻”不得分户、独生子女家庭“父母与子女”不得分户等基本原则，规定一户有2个及以上子女、且至少有1个子女成年并具备独立生活能力的可以分户。分户后申请宅基地划分，必须拥有所在村组户籍和农村集体经济组织成员身份，镇村可根据用地区域和土地性质、新分户家庭人口数量，在适宜居住和从事生产劳动的区域划分宅基地。
三是拓展就业渠道。围绕我市“六大产业”以及市场急需紧缺的家政养老、托幼保安等开展就业技能培训，提高搬迁群众就业能力。加快全域旅游、托育养老、金融服务、现代物流、文化创意、科技服务、社区生活、毛绒玩具、家政服务等劳动密集型服务业发展，组织搬迁群众直接到公司、企业务工，进入现代农业园区、新型工业园区就业，以产业集聚带动人口集聚，促进农村劳动力逐步向非农产业和城镇转移，减弱搬迁群众对土地的依赖。
四是建设宜居社区。统筹规划建设扶贫搬迁安置点道路交通、电力能源、信息网络、人饮工程等基础设施以及商业网点、便民超市、集贸市场等公共服务，科学布局教育、文化、卫生等公共资源，加强社保、计生、治安、户籍管理衔接，保障搬迁群众基本生活需求，以功能齐全、配套到位、舒适宜居的新社区吸引群众安心居住。
五是鼓励探索创新。其他类型搬迁旧宅基地处置工作可在借鉴易地扶贫搬迁经验的基础上开展创新。在旧宅基地退出上，用好用活宅基地腾退奖补资金，制定公平合理的退出措施和补偿标准，提高群众搬迁积极性。对于重新收回的农村宅基地，农村集体组织可进一步探索宅基地“三权分置”的实现形式，既发挥市场在配置资源中的决定性作用，又更好发挥政府作用，在法律法规限定的规则框架内，促进闲置宅基地和农房盘活利用，确保农村集体组织及其成员长久享有宅基地收益，增加财产性收入。