李江波 

地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目投融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。简单来说，由"投融资"、"地方"和"平台"三个关键词组成。地方政府融资平台公司是我国政府投融资制度创新的产物，经过近20年的发展，融资平台在促进城市建设、民生保障和经济发展方面，特别是在基础设施、公益类项目建设过程中，发挥了举足轻重的作用。近期，为学习外省市融资平台公司整合典型做法和先进经验，实现防范化解地方政府债务风险与打造汉中经济高质量发展重要支撑平台双重目标，市政府领导带队赴湖南衡阳学习考察。通过外出学习，笔者深感衡阳经验对汉中市县融资平台整合具有一定参考意义。

一、衡阳市平台公司整合主要成效

衡阳通过扎实的顶层设计、债务清理、资产盘活、资源注入，按市场化规律和要求健全制度，用好央企合作经验，整合取得了良好成效。

（一）整合预期目标顺利实现。2019年5月前，衡阳市共有市级平台公司11家，分别为市城建投、弘湘公司、交通投、水利投、滨江公司、高新投等。其中高新投、白沙投、衡科投、松木投明确为市级平台，主要为园区开发建设服务。在整合前，市级平台公司主要存在数量多、资源分散、资产不实、实力不强等问题。按照湖南省相关要求，合并保留4家市级平台公司，根据主业相近、资产互补的原则，将交通投、滨江公司并入市城建投，将白沙投、衡科投并入高新投。合并后共保留市城建投、弘湘公司、高新投、松木投4家市级平台公司。

（二）债务分类妥善化解。变更政府隐性债务关系，市场化转型2家平台公司。按照湖南省债务办出台的《湖南省融资平台公司市场化转型操作指南》，将市水利投、发展投承担的政府隐性债务关系变更至其他平台公司，剥离政府融资职能，建立现代企业制度，实现市场化转型。引进战略合作者市场化转型1家平台公司。通过与央企华侨城集团谈判，引进其子公司华侨城中部集团重组来雁公司，实现来雁公司的市场化转型，化解政府隐性债务80亿元。

（三）现代企业运营水平更好提升。通过寻求有实力、善运作的战略合作伙伴，用好与华侨城合作的“央地合作”经验，提升竞争力。在管理专业化、机制市场化、人员职业化、运作资本化的同时，强化内控制度和廉政风险防范，保障平台公司高效、安全、廉洁运营，企业市场化运营水平进一步提升。

（四）国资经营制度日趋完善。加大优质资产注入，大力发展市场前景好、效益高的产业项目，解决好政企关系、债务处置、资源整合、资产布局等关键问题，国有资产经营授权制度不断完善，为国企改革发展铺平道路。

（五）治理结构显著优化。对整合转型后保留的城建投、弘湘公司、高新投等公司的领导班子成员进行调整，衡阳市国资委和财政局指导各公司办理工商变更登记手续。衡阳市委组织部与国资委出台《衡阳市市属国有企业选人用人管理办法（试行）》，对各平台公司“定员、定岗、定责”，行政公章、财务公章统一管理，资产统一登记，项目统一建设。简单来说就是实质性整合、人财物统一调配。

二、衡阳市主要做法和经验总结

衡阳坚持向市场求生存、向市场要发展，按照“定方向、立规矩、重监督、抓党建”监管要求，理顺体制、简化程序、提升效能，稳妥推进平台公司整合和市场化转型，让平台公司更具活力、更适应市场化要求。

（一）实施重组合并，做大资产规模。将11家市级平台公司实施合并，大幅增加资产规模，同时也提升公司的信用评级。例如，衡阳市城建投的资产规模从800亿元增加到1200亿元，高新投的资产规模从200亿元增加至500亿元，2020年弘湘公司信用等级获评AA+。该市6家公司，信用评级AA+公司2家，AA公司4家。良好的信用评级，一方面能够提升融资能力，另一方面可降低融资成本，增强抗风险能力。

（二）引进战略投资，化解隐性债务。2018年开始通过与华侨城集团历时半年谈判，成功引进华侨城中部集团重组衡阳来雁公司，并更名为湖南华侨城文旅公司，实现来雁公司市场化转型，化解政府隐性债务80亿元，“央地混改”模式使湖南华侨城文旅公司资产总额从原来雁公司128.78亿元，增加至目前的198.85亿元，增长率达55%，营业收入从19.2亿元增加至61.97亿元，增长率达222%。

（三）明确主责主业，加速市场化转型。聘请第三方咨询公司，进一步明确各公司的定位和经营主业。其中市城建投定位为城市综合投资运营商；弘湘公司为全市产业投资发展服务平台；高新投为衡阳高新、白沙、衡山科学城等园区内开发建设和运营服务综合性平台、高新技术产业投资与培育主体，高新企业孵化、上市公司培育主体等。

（四）注入资产资源，提升公司实力。对全市36家机关事业单位掌握或拥有的经营性资产、资金、特许经营资源进行清理，梳理具备市场化经营的资源约80亿元，包括行政事业单位经营性门面，公租房配套门面等资产，户外广告、殡葬事业、河道采砂、加油加气等特许经营权，根据各公司的主责主业及战略发展方向，分布分批按法定程序注入各公司。同时，将一些事业单位改制的企业划转至平台公司，整合产业链上下游，提高公司经营能力。上述措施有效支持平台公司做大资产规模，提高经营收益，实现市场化运作。

（五）严把项目准入，实施预算编制管理。平台公司承接政府授权或特许经营类项目时，经过充分论证，严格筛选项目，强化政府投资项目管理，项目资本金及融资方案未落实的不予审批。对市属平台公司开展年度预算编制工作。各平台公司根据项目建设、债务还本付息等年度资金需求编制融资到位计划。对平台公司新增债务实行预算控制，各公司严格按照预算融资、按需求融资、按资产负债情况融资，做到以项目建设为导向，以资产负债为依据，以还本付息确立融资计划。

（六）建立风险预警，强化债务分析预判。加强市属平台公司风险预警管理，对资产负债率超过70%的平台公司不得再上新项目并暂缓融资，防止过度举债造成大的资金缺口。平台公司每月向财政局报送融资到位情况表、债务余额表、债务收支情况表、银行账户余额统计表，财政部门对平台公司债务和相关财务数据逐月统计汇总，按季进行分析预判，对债务增长过快公司进行风险提示及约谈。

三、工作启示

（一）党委政府的坚强领导是整合工作的关键所在。融资平台公司经过近20年的发展，对于促进地方经济发展作出了重要贡献，但同时平台公司的融资功能定位使其转型难度较大，市场化经营能力不强，公益性资产多、经营性资产少，存量债务累加、化解任务艰巨。这些都需要党委、政府的坚强领导、统领全局，部门分工协作，专业机构进行系统辅导，县区统一思想、明确目标任务，持续攻坚克难、久久为功。通俗来讲，就是“一把手”引领“专业人做专业事”。

（二）科学确定整合母公司是整合工作的重要基础。选取哪家平台公司作为母公司，整合其他业务类似、互补性强的平台公司是整个整合工作能否成功的基础。衡阳央地合作经验主要发挥来雁片区来雁塔、石鼓书院、湘江耒水两岸新区等旅游资源优势，与央企华侨城合作，对来雁公司进行混合所有制股权改造，并更名为湖南华侨城文旅公司，既化解了公司存量债务，解决了片区开发资金难题，又实现了市场化项目投资机制，增加财税收入，实现市场化转型。所以结合本地优质资源，科学选取整合母公司，是整合工作的重要基础，可起到事半功倍作用。

（三）优质资产整合注入是整合工作的必由之路。没有有效的经营性资产注入，平台公司的负债无法稀释，流动性也无法有效畅通，企业将陷入存量负债化解难、政府投资项目实施难的“两难境地”。从湖南衡阳经验和全国其他省市做法来看，注入有效资产是整合工作的核心环节，必须借助专业券商、会计师事务所机构，全面梳理市级各部门、各单位优质经营性资产，比如，经营性门面房、收费停车场经营权、采沙权、土地矿权等，形成市县“一盘棋”格局，结合“市带县”模式，加大对市级平台公司的增资扩股及股权改造，打造轻装上阵的国有资本运营公司。

（四）债务有效化解是整合工作的安全保障。平台公司存量债务是公司市场化转型的沉重负担和重大风险，但同时负债形成的资产也是公司转型的潜力资源，关键在于资产盘活和债务压减。为此，必须实施一定收益的项目，形成经营现金流良性发展，才能进一步带动有效投资。结合政府债务化解整体统筹安排，需逐个落实平台债务化解方案，实施公益类项目该纳入预算的必须纳入，暂时难以偿还的到期政府性债务，与金融机构协商展期、续贷、债务重组等；实施经营性项目形成的负债由平台公司负责，分解落实到项目上，“债随项目、土地资源走”，统筹财政金融手段，降低风险。

四、措施建议

市县融资平台整合升级，是一项打基础利长远的战略性工作，近期对于有效防范化解政府性债务、扩大有效投资，承接重大项目建设，重要意义不言而喻；长远来看，关系着我市“十四五”追赶超越建三市，“四个在汉中”高质量发展展宏图的长远大计。目前，经过近两年的努力，我市累计有3家平台公司，即汉中城投公司、汉中投资控股集团、汉中经开建设集团取得AA级公开市场主体信用资格，跨入全国市场化融资行列。当前，汉中市部分县区已加入市级平台公司，但仍有一些持观望态度，对市县融资平台整合不积极，思想存在顾虑。此外，平台公司债务化解矛盾多、任务重，县区也有畏难情绪。为此，需进一步加大工作力度，全力以赴推进市县融资平台整合升级。

（一）明确职责分工，深入推进整合工作。市县融资平台整合工作涉及梳理整合政府类资产、资源，公司存量债务、股权架构设计等，既需要政府强力统筹、又需要专业性机构参与辅导，明确的部门责任分工至关重要。需由市政府主要领导统筹各方，调度指挥。同时厘清发改、财政、国资等部门职责，制定年度工作计划及考核办法，明确时限任务，做好摸排融资平台公司资产、负债底数，指导县区逐平台制定债务化解方案，做好平台公司存量债务化解统筹工作。将经营性资产分类注入市级平台公司，指导市县构建和完善现代企业治理机制，出台相关政策制度文件。

（二）统筹项目实施，做实做强平台公司。涉及所有市本级政府投资重点项目建设，按类别分别由市级平台公司承接，由市政府与平台公司签署相关委托或特许经营权协议，明确投融资、建设及付款时限等权利责任。平台公司可通过与大型央企、头部上市公司等组建项目公司(SPV公司），实施政府投资公益类项目。平台公司实施政府投资项目时，要制定年度项目投资计划，年中可调整补充一次，严格按照年度计划筹措资本金，按时间任务节点推进。有一定收益的政府投资类项目，统一由市政府与市级平台公司签署协议实施。非政府投资经营性项目由市级平台公司自主决策实施。各县区参照此办法实施政府投资项目。

（三）坚持分类施策，不断放大示范效应。结合“四改一拆一通一落地”（“4111”行动）三年行动计划，加快汉中城市发展投资公司市场化转型，整合汉中建筑勘察设计院、市工程监理公司、安居房产公司等住建系统优质资源，以经营城市为突破口，研究出台公司整合方案，对各县区形成示范带动效应，引导各县区以“市带县”模式加入，建立权责利统一的运营、决策机制，打造全市第4家AA评级公司。同时，由市国资委会同市投控集团、汉中经开建设集团（市级园区投资集团），建立现代国有资本运营企业治理制度，分阶段用1—2年时间对集团内20余家子公司进行实质性整合，力争市本级早日打造形成总额600亿元级四大国有企业运营集团。

（四）实施融资带动，聚焦目标联动发展。为增强各县区加入“市带县”模式信心，形成市县平台整合合力，汉中经开建设集团要在2021年6月底前完成15亿元企业债发行各项前期工作，并报送中央国债登记结算公司注册，争取年内择机发行成功。同时，加大对全市各县区产业园区融资担保力度，为全市融资平台整合提供强力支持。全市招商引资要形成一盘棋，园区招商选商，必须选择大型央企、头部上市公司等实力强的公司，参与市县融资平台整合股权改造，形成园区招商与投融资、基础设施建设联动发展，实现1360亿元招商引资到位目标，打造央地合作、园区共建的聚合新模式。

（五）强化风险预警，科学管控化解债务。财政部门要加强市属平台公司风险预警管理和风险预警提示，出台优化防范债务管理办法，防止过度举债造成大的资金缺口。同时，各县区每月向财政局报送融资到位情况表、债务余额表、债务收支情况表、银行账户余额统计表，对平台公司债务和相关财务数据逐月统计汇总，按季进行分析预判，对债务增长过快公司进行风险提示。发改部门对债务化解好的市级平台公司、县区加大县域经济专项资金、陕南循环发展资金、地方政府专项债资金的支持力度，并建立考核督导机制。

       （作者系汉中市发展改革委财政金融科长）

（编校：张栋）