为推动全市工业集中区高质量发展，近期我们深入各县区和工业集中区、部分入园企业，通过查阅资料、现场察问、座谈了解等方式，对全市县域工业集中区建设与发展情况作了调研思考，并提出了对策建议。

　　一、全市县域工业集中区发展现状

　　一是在后发追赶中保持了快速发展态势。相比发达地区，我市工业园区起步晚，除汉台原兴元开发区（现经开区北区）成立于1992年、汉江产业园（现汉江高新区）成立于2005年相对较早外，其他工业园区均在2009年省政府集中推进县域工业集中区建设之后才开始筹建，但整体保持了快速发展势头。全市已建成省级工业集中区20个，分布于9个县区和经开区（留坝、佛坪县未建），其中4个被评为省级示范集中区，近10年来工业集中区产值平均增速达到12.6%，高于全市工业总产值年平均增速3.43个百分点。2019年全市集中区产值为1219.4亿元，是十二五末的1.98倍，占全市工业总产值的77%，比十二五末提高18个百分点；汉台、南郑、城固、勉县、洋县、宁强、略阳等7个县区集中区工业产值超过县域规上工业总产值的50%以上，最高达97.6%；亩均年产值为176万元，高于全省平均亩产值45万元，有6个集中区年产值超过50亿元、3个超过100亿元。

　　二是在彰显特色中担当了县域工业主角。各县区充分发挥主观能动性，在主导推进集中区建设过程中，坚持贴近县域核心产业、资源优势、要素条件“三个贴近”原则，不盲目追求高大上和大而全，引导集中区围绕全市产业和县域经济总体定位，聚焦特色化、专业化方向，谋划、布局和招引入园产业项目，形成了一县一区、一区多园、一园一业的发展格局以及勉县园区钢铁冶金材料、高新区先进装备制造、航空新城航空主机与配套、洋县园区食药品加工等特色产业布局。全市集中区主导产业集中度平均达到91%，最低为78%。

　　三是在加压升级中秉持了绿色发展理念。严格落实生态环境刚性约束，聚焦能耗减量化、制造绿色化、资源利用循环化导向，优存量方面，15个集中区建成或纳入城乡污水和垃圾集中处理“两场”设施体系，各入园企业特别是传统“两高”企业自我加压、倒逼升级，汉钢短流程改造、略钢减排技改、锌业废渣利用等重大环保改造项目加快建设，勉县、略阳、洋县等传统产业占比大的集中区持续推进节能降耗，促进提升环境承载容量，扩展了后续发展空间；强增量方面，围绕新能源、新制造、新服务等领域谋划和招引项目，一批无人机、机器人、3D打印、新材料、新能源等新兴产业先后落地，通过引新转型增添了绿色发展新动力。高新区、航空新城、褒河装备工业园等集中区高新技术产业占比超过70%。

　　四是在创新变革中激发了多元主体活力。各县区和集中区注重发挥市场、政府两个作用，积极探索建设主体、建设模式和运营方式三个多样化，着力创新园区管理体制、融资体制和运营体制，推进向市场化、多元化、科学化转变，在设施建设上区分公共服务、生产服务等不同功能类型，采取政府主导、3P合作等不同建设模式，用好财政资金、民间资本等不同融资渠道，探索产权出售、租赁使用等不同运营方式，园区配套设施不断完善，产业承载能力逐步提升。截止2019年底，全市工业集中区累计建成面积46.15平方公里，占规划总面积的40%，累计完成基础设施投资211亿元，各集中区基本实现“七通一平”，建成标准化厂房超过100万平方米，汉台、城固、洋县、宁强、镇巴等5个县区工业集中区建有园区企业服务中心等服务体系。

　　二、制约工业集中区高质量发展的突出因素

　　一是思维理念不够先进。集中区规划、建设、发展、运营、管理等思维理念滞后于发展需求。集中体现在：规划上单纯做产业，普遍没有按产城融合的理念进行顶层设计和规划，各集中区基本不具备城市功能支撑，现有存量资源的增值空间受限，人才、技术和服务等生产要素资源聚合力弱，园区自我发展能力和后劲不足。建设上习惯靠政府，等靠要思想严重，在如何用好用足用活政府资金，发挥杠杆作用撬动市场资源上思路不开阔，拘泥于老办法老套路，放不开手脚，管委会+公司的市场化建、运、管机制不健全，融资渠道单一，建设资金主要依赖有限财政投入，导致投资严重不足。全市集中区基础设施亩均投资30.5万元，为全省平均水平的97.6%。功能上简单协服促，一些集中区招商部门机制发挥作用不好，把主要精力放在协调、服务和促进等底层功能上，谋划大产业、布局大集群、包装大项目的意识不强、能力不足，止步店小二，难引金凤凰，导致存量产业特色不明显、亮色不突出、相互不配套。各集中区虽初步形成了主导型产业，但产业同质化，细分化程度低，产业链水平低，除航空新城、勉县循环产业园初显航空、冶炼大产业链和大中小企业融通共生格局，其他集中区多停留在一个产业靠几个或几类企业支撑，相互独立，未形成集群布局共生发展的产业生态。

　　二是体制机制带动不足。集中区管理运营体制和制度机制的杠杆撬动功能与带动引领作用弱，制度整体优势不明显。定责赋权上，对集中区管理机构放权不够、授权不充分，导致招商引资、园区建设、管理经营、资金使用、要素保障等方面，决策程序多，效率低下。管理运营上，机关化、行政化倾向突出，机构和人员工作绩效考核指标聚焦度不够，缺乏激发和调动各级各类人员积极性的有效手段和激励机制，按部就班，四平八稳，与工业集中区作为县域经济主引擎、追赶超越先锋队、创新改革试验区的定位不相适应。

　　三是设施服务配套滞后。基础设施和综合服务配套能力不强是我市工业集中区建设发展面临的共性问题。集中表现为：生产承载能力弱，受财力制约，对标准化厂房等生产和生产性服务设施投入不够，难以保障引资项目特别是服装、电子元器件等轻资产类项目快速落地，弱化了我市承接发达地区产业转移的设施基础比较优势。生活供给能力弱，由于没有按照产城融合模式进行规划建设，各集中区企业和员工生活类服务功能市场化程度低，配套设施主要依托企业自建自营，增添了企业运营成本。专业服务能力弱，对企业公共服务体系建设重视不够、投入不足，特别是针对集中区规模小、入园企业总量小等特点，有针对性地构建企业集成服务体系方面雷声大、雨点少，项目落地和企业发展所需的政策性公共服务与生产性专业服务供给能力弱，难以满足企业和市场竞争需求。全市各集中区平均总产值58亿元，比全省低6亿元；产值30亿元以下的7个、10亿元以下的2个，分别占21%和9%，低于全省占比；平均入驻企业40户，比全省水平低15户，整体竞争力偏弱。

　　四是要素保障支撑乏力。限于区位、资源、环境、政策等因素，工业集中区做大做强的要素瓶颈和制约日益显现。体现在三方面：人才要素，从外部环境看，作为落后地区，人才吸引力整体偏弱；从集中区自身情况看，食宿、文娱、交通等配套服务功能滞后，入园企业招人难、留人难等问题更加突出。土地要素，资源碎片化开发利用现象较为突出，普遍存在可用土地少、收储土地少，特别是500亩以上大宗连片可用土地少，影响大项目的承接落地。能源要素，部分集中区离主城区远，没有天然气等能源接口，或供给不足，价格偏高，清洁生产用能成本高居不下，制约了企业扩能扩产。

　　三、推动工业集中区高质量发展的对策建议

　　一是坚持做大总量与做精质量“两个战略”。根据国家主体功能区划分，全市除汉台、城固两县区为重点开发区域外，均为限制开发区域。对此，集中区建设应顺应国家主体功能区战略总体要求，遵循分层分类、区别对待、突出重点、聚焦效能的原则，避免简单一哄而上，正确处理好做大与做精的关系。具体讲：要在扩规模上做减法。市级层面，整体上应收缩摊子、聚合资源、集中力量打造和扶持重点园区联手做大规模，可以考虑：以经开区（南北区）、高新区、梁山工业园为骨干打造环城产业带，以勉县、城固集中区为支点，以航空新城、勉县褒城工业园为连接节点分别打造向城发展的两个辅翼产业带，最终形成一环两翼市级产业园区支撑格局，并从市级层面统一调整规划和产业布局，统筹要素资源和资金力量，统揽重大设施和项目招引，加快推进总量扩张，力争到十四五未实现工业产值、入园企业翻番；县域层面，则要保持定力，杜绝乱铺摊子，在现有集中区布局基础上合理确定重点发展集中区、明晰重点发展产业，攥起拳头打歼灭战。要在促升级上做加法，受国家主体功能区战略影响，处在限制开发区域内的集中区应正视发展空间的刚性约束，工作重点从注重增量向着力强质转变，原则上不新扩规划面积，而是强化现有土地供应的亩均投资和产出，下功夫引导和推进园区产业发展朝专精特新方向转型、企业服务朝准快高优方向提升、设施配套朝集约精致方向靠拢，实现集中区综合能级优化提升。对受土地制约难以在山区县集中区落地的新招引大项目可在平川县区特别是一环两翼产业带区域内通过调规设立飞地园区承接。

　　二是坚持产城一体与城乡一体“两个融合”。中央财经委员会第五次会议强调指出，城市将成为承载发展要素的主要空间。立足这一新的国家发展战略导向，聚焦发展城市经济，带动产业发展、乡村振兴将是一种必须选择。结合集中区高质量发展需求：必须推进集中区空间规划产城融合，对城乡接合部或毗邻城镇的工业集中区如一环两翼产业带区域内集中区，应按产城一体化发展模式重新进行顶层设计，并纳入“双百城市”框架统一空间布局和规划调整，注重统合好城市化建设、园区发展、移民搬迁等进程，同时从责任主体层面对相关机构、力量、资源和职能进行统合，确保统一规划、统一布局、统一组织、统一推进和统一评估，逐步实现以产兴城、以城促产、产城融合格局。必须推进集中区产业发展城乡融合，注重把农村作为集中区产业资源和要素的重要供给端，立足县域自然条件和资源禀赋，按照一二次产业贯通递进发展的思路，创新企业+合作社（农户）、产业+就业以及零散土地等要素资源整合+转让（如重庆市新增土地城乡流转地票制）等方式，在集中区整体建设布局中嵌入城乡融合发展、资源集约利用等功能与结构模块，配套完善相关制度机制，带动和促进区域内城乡产业协同发展与要素高效流动。

　　三是坚持有为政府与有效市场“两轮驱动”。推动国民经济高质量发展，关键在于处理好政府与市场的关系。汉中作为欠发达地区，市场自我供给能力和外部吸引能力都相对较弱，决定了集中区建设管理彻底脱离政府而完全依靠市场并不现实，必须统筹发挥好有为政府与有效市场两个作用。从发挥有为政府作用看，就是要紧紧围绕发挥集中力量办大事的体制优势和调动各级各类人员积极性做文章，如经开区、高新区和宁强集中区积极推行管理体制创新改革，不断创新优化园区组织体制、运营机制、管理制度和评价体系，切实聚合上下意志、集中有限资源、形成部门合力，联手联动联合解决制约集中区高质量发展的突出问题、营造有利于推动集中区高质量发展的内在环境。从发挥有效市场作用看，就是要坚持强化市场意识、遵循市场规律、运用市场机制、借助市场力量、撬动市场资源，不断放大有为政府、有限财政的杠杆作用和引导功能，比如经开区创智园颐高创新创业基地、城固江湾扶贫产业园和汉台、勉县、宁强、西乡苏陕协作产业园等按照产业化、市场化机制加快标准化厂房建设，缩短招商引资项目落地时间，积极稳妥地推进集中区建设逐步由政府主导、市场参与向政府引导、市场主体转变，持续提升集中区建设、管理和运营的效能效率。

　　四是坚持筑巢引凤与协同配套“两个路径”。推进工业高质量发展的核心内容和根本支撑是产业基础高级化产业链现代化。区域工业要在中省部署展开的这一轮产业基础高级化产业链现代化攻坚战中取得一席之地，园区必然要承担起主阵地和主战场的功能。与此相适应，需要各集中区做到：一手抓筑巢引凤，即切实利好政府、市场两类资源和两个机制，加快推进完善各类设施体系，确保集中区内“七通一平”等公共基础设施体系以及医、学、食、宿、行、娱、商等公共服务设施体系和人、财、技、金、检、训、运等生产服务设施体系能满足产业发展、企业成长需求。这也是各集中区发展壮大的一条基本经验。一手抓协同配套，即切实推进由找企业、引企业、招企业的单线招商思路，向谋产业、做产业、招产业的整体招商模式转变，带动和促进集中区内部、相邻集中区和企业之间形成产业链上下协同、大中小企业配套的产业生态体系。比如勉县围绕给陕钢配套做文章，通过招引废钢回收利用、钢绞线制造等项目延长钢铁产业链，初见成效。在打通设施筑巢引凤与产业协同配套这两个路径中，着力锻造形成推动集中区高质量发展的动力引擎和腾飞翅膀。

　　（作者分别系汉中市工业和信息化局副局长、科长、科员）

　　（编校：胡攀库）