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浅析行政审批改革的现状及对策
2020-06-06 11:38
来源: 研究室
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  黄    山

  作为新长征路上的使命践行者,行政审批改革的初心使命是简政放权为民服务,让权力在阳光下运行。厘清政府权责边界,把属于市场的还给市场,属于社会的交给社会,确保市场主体进得快,大企业顶天立地,小企业铺天盖地,激发市场活力,优化营商环境。

  一、行政审批制度的改革历程

  (一)窗口代办式的入驻大厅模式。以开启一厅式受理为主,窗口人员以派驻的方式入驻。主要体现在空间上的物理集中,进驻各窗口并没有实质的审批权,相当于审批过程中的“收发室”和“传达室”。办理人无需在各个部门间来回奔波,但人为的增加了审批环节和时间,一定程度上降低了办事效率。

  (二)“三集中、三到位”的授权审批模式。职能部门内部审批事项向一个科室集中,审批科室整建制向政务中心集中,审批事项向网上集中;做到事项进驻政务中心到位,审批授权窗口到位,网上电子监察到位。但两头受理和明进暗不进的“体外循环”现象依然存在,实际收效并不大。同时由于审批权属于各职能部门,审批人员人事、编制、财务也属于原部门,行政审批局难以对窗口人员进行有效管理,政务中心成了典型的“大厅物管”。

  (三)相对集中行政许可权改革模式。通过改革将原先由相关职能部门行使的审批权力全部或绝大部分划转至行政审批局集中实施,实行审管分离,并通过人员编制、内设机构和部门职责的“三定”, 使行政审批局能够承担审批职能, 真正成为审批主体,办事群众提交的审批材料和文件无须传回原部门审批,由原来多个部门外循环变为一个部门内循环,实现划转领域“一枚印章管审批”。

  二、现行行政审批制度改革存在的问题

  (一)改革的短板依然明显,顶层设计需进一步完善。一是相关法律法规修改滞后。相对集中行政许可权改革的过程中,一些创新举措遇到法律“天花板”的制约而难以实施。特别是用于指导地方行政审批的上位法没有修改,导致审批行为的法律责任主体与实际审批机构不统一, 容易产生权责矛盾和部门推诿问题,加盖行政审批专用章在跨地区使用时或许导致不能“全国通行”。二是以人民为中心的服务理念尚未得到完全体现。群众并不关心审批权力的具体运作方式, 而是关心审批事项办理所需材料和环节的多少、时间的长短和便利化程度等,最直观的感受是当场能办成事,习惯结合自身办事经历评判改革成效。

  (二)划转承接尚不尽如人意,一些核心事项仍游离于划转清单之外。一是一些高频率、高含金量的核心事项未应划尽划,造成集中审批事项的整体性、完整性不够。二是人员划转与业务承接流于表面形式。要么一些难度大、有风险点的事项愿划不愿接,要么有些量大面广的审批事项在承接上又存在困难。真正熟悉这些事项的核心审批人员,属原单位业务骨干,原单位不愿划转或者本人不愿到窗口工作,在职能划转中如何接、接得稳、接得住是一个摆在现实面前的问题。三是窗口忙闲不均的问题很突出,一些部门办件量小,一年办不了几件审批业务,行政效率极其低下,造成部门行政资源和大厅资源的极大浪费。随着综合受理、一网通办、智能自助的深入推进,汇集在政务中心几百号人员今后的分流又将会是新面临的问题。

  (三)突破审批围城,开启独立透明审批仍在赶考的路上。一是一些专业技术性强和踏勘要求高的事项划转后,造成协调难、评审难、现场踏勘难上难的问题,审批局缺专家、缺专业技术人员的困境将长期存在。一些复杂度高的许可事项现阶段审批局无法独立完成审批,仍依赖原职能部门的支持。二是如何真正让办事群众不找人也能办好事、快办事、办成事,着力打造“审批程序最简、审批时限最少、办事效率最优”的阳光透明审批体系,还需不断实践探索。

  (四)审管衔接急需加强,厘清审管分离后的权责边界。审管一体的管理方式存在重审批轻监管、以审代管等问题,监管部门出于对市场主体监管的顾虑,在审批过程中持有审慎的态度,或者增加限制准入前置条件,以期用审批对监管风险进行控制。审管分离后审批与监管责任难以衔接,监管部门认为将原来一个闭环的审批监管过程一分为二,反而把工作弄复杂,“既然不批了也就不监管了”“不知道怎么管了”,出现部门之间新的推诿扯皮现象。

  (五)信息系统孤岛现象依然存在,一网通办仍停留在口号上。一是纵向信息不顺畅。互联互通仅停留在文件里,一些业务信息系统未全面实现数据共享,既涉及中央部委、省级厅局和地方政府部门不同层级,又涵盖内外网等不同网络环境。过多的网络信息系统不仅没有带来办事的高效率,反而构成了一道道信息屏障和信息壁垒。二是横向信息不顺畅。目前各部门均建有各自的信息系统,甚至同一部门的不同股室也有相对独立的信息系统,而这些系统之间往往互不相容,导致“信息孤岛”的存在。三是电子文书格式与纸质文书不一致。有的事项仍需在原业务主管部门的专网中运作,导致部分许可证照的纸质版与电子证照库生成的电子版不完全相符,更无法跨网出证。四是没有从国家层面建立“互联网+政务服务”全国一张网。各地各自建的业务系统,仅仅只起到办件登记、办结公示的简单录入统计功能,无法具备不同审批事项专有业务系统的刚需功能,同网易构的宽泛平台无法适应现有互联网条件下“一网通办”的要求。

  (六)打通基层便民服务中心(站)最后一公里任重而道远。一是各镇(办)承办的政务服务事项分散在多个地方,涉及工商、开办个体户在市场监管所,需要宅基地审批的在国土资源所,涉及林木采伐的在天保站,未能完全实现一门受理。二是基层承办业务的工作人员流动性大,人员不固定,身兼多职,基层工作的特殊性造成时常不在岗。很多人员对政务服务事项的申请要件、办理流程、告知事项不是很清楚,一定程度上影响了办事效率。

  三、破解行政审批改革难题的对策和建议

  (一)加大改革创新,在法律框架内不断探索新路径。在相对集中许可权的改革过程中难免会出现一些新的做法与相关的规定不一致,省级层面应及时与国家相关部委沟通, 拿出明确的处理意见,涉及需修改相关法律法规的, 应积极向上反映, 请求尽快修改完善相关法律法规, 或争取过渡性解决方法。一切以便民利企、优化营商环境为出发点,搁置争议与理解上的偏颇,坚守初心使命,深入推进“放管服”改革工作。

  (二)以刀刃向内刮骨疗伤的决心,真划转真审批。一是按照中省“应划尽划”的要求,将涉及市场准入、投资建设、国土规划、交通运输、城市管理、民生保障等领域的事项,划转到行政审批服务局集中实施,其中有明确审批标准和程序的事项要全部划转。二是与企业和群众生产生活密切相关,且经常发生、申请量大、高频率、高含金量的核心事项,以刀刃向内、刮骨疗伤的勇气真划转。同时坚决不能搞假改革,将划转事项以反委托的方式交由原部门审批。三是因划事项、划硬人面临阻力过大,改革推进缓慢时,可采取分阶段过渡性推进措施,先行推进事项划转,积极开展事项审批,在与原职能部门联审联勘、会商评审、培训咨询中不断靶向锁定各业务部门的骨干审批人员,待时机成熟,予以“硬划人、划硬人”。四是冷静对待政务大厅盲从性无限制扩张,应从容把握规模适度。打破部门间的职能属性划分,针对划转事项按照窗口人员的工作能力与特长进行分区重组,通过各功能区相互协作、无差别化综合受理、脉冲式集体办理、季节性交替迭续,实现人力资源的优化重组,变孤军奋战为协同作战,实现集约化审批。

  (三)建立阳光透明审批清单,让权力在阳光下运行。一是建立阳光透明清单化的高效审批机制,实行“颗粒化”清单管理,通过电子监察系统对办件过程全流程督办,窗口直审事项抽样评卷,股室人员审批事项审批股预审把关等措施,确保审批程序合法、条件合规,让权力在阳光下运行。二是完善评审技术支撑体系,针对踏勘、评审等环节协调难、复杂度高的难题,对于非人员资质限制的踏勘评审等工作,不断加强业务学习,锻炼打造一支会管理、精业务、行专结合的干部队伍;对需要相关技术职称和资质的现场踏勘、核查、评审专家,采取建立市县合理比例的专家库和政府采购第三方中介服务的办法,以便更加科学规范审批决策。

  (四)厘清审管权责边界,加强审管衔接互动。一是按照“谁审批,谁负责。谁主管,谁监管”的原则,制定行政审批联席会议制度和审批与监管协调联动工作制度,健全审批与监管协调运行机制,确保审管无缝衔接。二是利用区块链加密技术将审批档案及时推送给相关监管部门,监管部门将监管处罚信息及时反馈,确保市场主体进得快、管得住,审管衔接有序。三是充分听取各部门专家的审查意见和对审批工作的建议,不断修正完善审批流程,明确各环节的关键性要求和否决项条件,反向查找依据,整合流程联合评审,减少转办流程,加快重大项目落地实施。

  (五)加快推进一网通办,大力推行不见面审批。一是加快顶层设计,建议从上整合各部委垂直管理系统,建立真正意义上的政务服务全国一张网。推进实体政务大厅与网上政务大厅相融合,借鉴淘宝、12306的这些通用而流行的互联网平台界面风格及操作方式,开发民众“一见如故”的3D立体智慧办事服务系统,辅以“店小二”式在线客服帮办,以此提高“互联网+政务服务”平台的交互性和温暖度,激发民众的获得感和依存度,实现跨时空审批、一网通办、掌上可办,逐步将实体政务大厅做微型、做消失。二是加快电子证照互通互认。加快电子证照的更新和梳理,统一规范化管理,避免群众和企业办事重复提交证明材料,创新推行“综合许可证”,使互联网+审批条件下一证一码通行。

  (六)打通基层便民服务中心(站)最后一公里。一是加快镇便民服务中心的标准化建设,按要求实行一门办理,凡是涉及许可和政务服务的高频事项,一律进驻便民服务中心办理。二是积极推行高频事项不出镇村就近申报办理。落实“就近办、马上办”工作要求,打造乡镇10分钟便民服务圈。三是实施云上审批,一网通办“云中行”,让数据多跑路,群众少跑退。

  (作者单位:镇巴县行政审批服务局)

  (编校:刘婷婷)


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