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治理耕地撂荒 助力乡村振兴
2020-06-06 11:47
来源: 研究室
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   ——对搬迁群众农村耕地撂荒现象的调查与研究

  市自然资源局移民办

  结合人大代表建议案的办理,我们对全市搬迁户农村撂荒地进行了调查研究。从调查情况来看,目前农村撂荒现象土地十分普遍,问题较为严重,必须加大撂荒治理,发挥土地效应、释放土地潜能,助力乡村振兴。

  一、基本情况

  汉中市位于陕西省西南部,与四川、甘肃两省交界,是汉文化的发祥地,也是新时代国家重大水利工程——“南水北调”引汉济渭工程项目的重要水源地。全市总面积2.7万平方公里,总人口380万人,耕地总面积530多万亩,地形以山区为主,南部为巴山地区,北部为秦岭地区,中部为盆地,山林、丘陵、平川比例为7.5:1.5:1,78.4%的国土面积为地质灾害易发区。2011年至今,为了改变群众生存环境,打赢脱贫攻坚战,全市累计实施避灾生态和易地扶贫搬迁19.46万户63.7万人,大部分群众搬迁到城镇居住。大规模的移民搬迁,加之部分群众自行在县城购房居住或举家外出务工,客观上形成部分群众因耕种距离较远,耕地撂荒。

  (一)农村撂荒地现状调查。根据部分县区初步调查:城固县耕地总面积51.49万亩,耕地撂荒面积大约0.39万亩,占耕地总面积8‰,其中90%以上为山区旱地、林地;洋县18个镇办6010户搬迁户共有土地3万亩,现耕种2.6万亩,流转0.18万亩,摞荒0.23万亩,撂荒面积占其耕地总面积7.5%;镇巴县24883户搬迁户有耕地16.24万亩,流转1.32万亩,撂荒1.4万亩,占8.6%;南郑区福成镇耕地面积2.1万亩,撂荒地面积约0.8万亩,占耕地总面积38%;留坝县青桥驿镇耕地总面积4780亩,其中撂荒360亩,占7.5%。佛坪县陈家坝镇搬迁群众有耕地600亩,现撂荒约230亩,占38.3%。总的来看,县区撂荒地面积占耕地总面积8‰左右,搬迁户耕地撂荒占其耕地面积7.5-8%,偏远深山地区耕地撂荒比例约38%。

  (二)农村撂荒地呈现的特点。通过调查分析,农村耕地撂荒与人口分布、地方经济水平、耕种条件紧密相关,并呈继续增长态势。一是农村耕地撂荒越是在自然条件较差地区如深山、耕种不便、灌溉条件不足等地区,撂荒问题越凸显。如南郑区福成镇、佛坪县陈家坝镇等。二是农村耕地撂荒越是在人口稀少地区因农村劳动力短缺,撂荒问题越凸显。如移民搬迁户撂荒的耕地面积比例明显高于县区耕地撂荒面积比例。三是农村耕地撂荒问题随着社会发展大趋势如移民搬迁、外出务工、城镇化、人口老龄化、现代农业耕种机械化等进程的加快,越来越突出,而相应的专项治理还没有跟上。四是大部分耕地撂荒时限在三五年左右,还处于容易治理的阶段,若再时间延长,受损毁、植被茂密等因素,将较难治理。

  二、农村撂荒地形成的原因探析

  农村撂荒土地自“农民工”这个称呼产生就已经发生了,也许这是市场经济带来的冲击,农民也有调整价值取向的权力,种地付出多、回报少,群众不愿再种地,而去寻找其他能获得更高收益的事情来做。分析归纳,耕地撂荒有以下因素:一是劳动力短缺,农村种地的大都是留守老人、妇女,青壮年都外出务工,新生代已不愿也不会种地,且部分群众搬迁后,安置地距离迁出地也有一段距离,耕种也不方便,逐渐就形成了耕地撂荒;二是自然条件差,耕地贫瘠收益差,耕种成本大,投入产出比较低,群众不愿耕种,自然撂荒;三是受生态保护、自然动物保护影响,如保护汉江水系上游水土、保护朱鹮、禁止捕杀野猪等,种植收益降低,群众弃耕弃种;四是撂荒行为无监管、无制约。

  三、治理耕地撂荒的有利形势和政策

  耕地是国家粮食安全的根本保障,是农业发展和农业现代化的根基和命脉。一方面要尽力保护耕地,各级还在努力腾退复垦造地,而另一方面现有耕地却在撂荒。因此,必须高度重视研究解决耕地撂荒问题。笔者认为,当下正值乡村振兴起步热潮,挖掘、激活撂荒土地潜在价值,将有力加快农业发展,助力乡村振兴。

  (一)党中央决定实施乡村振兴战略,对治理撂荒耕地提出了内在要求。耕地是农业发展最基础的因素,在乡村振兴中有着举足轻重的作用。本次大力推进乡村振兴,并将其提升到战略高度、写入党章,是前所未有的。乡村振兴要求产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业、生态等都涉及耕地的保护和利用,如果到处还有撂荒的耕地,说明劳动对象还没有被充分挖掘,劳动关系还不十分完善,治理能力还有待提高。因此,实施乡村振兴战略,客观上要求必须治理好耕地撂荒。

  (二)实行土体流转经营,为治理撂荒耕地创造了最佳条件。我国农业经营体系正由分散的单家独户经营向“农户+合作社+公司”的利益联结机制生产方式转变。土地分散经营,投入大、产出低,机械化设备难施工,必须通过规模经营来提高效率,而规模经营就需要进行土地流转。第二轮土地承包到期后再延长三十年,为群众吃了定心丸。土地流转只流转经营权,不流转所有权和承包权,这对那些没有劳动力经营而撂荒的土地来说,是最好的治理之策。

  (三)实施高标准农田建设和旱改水等项目,为治理撂荒耕地提供了具体路径。中央一号文件明确要求,巩固和提高粮食生产能力,2020年确保建成8亿亩高标准农田。通过高标准农田项目,实施区域化整体建设,推进田水林路电综合配套,同步发展高效节水灌溉,可以把一些撂荒的耕地纳入实施范围,做到有效治理。旱改水项目,是在农田建设时,将靠天吃饭的旱地通过土地平整、沟渠铺设,改造成稳产高产的农田,能够有效提高土地的产出效益。旱改水项目使耕地不再因贫瘠而撂荒,也是治理撂荒地的有效途径。

  四、几点建议

  综上所述,耕地撂荒问题正日益凸显,当前也是最佳治理时机,应该尽快将治理撂荒耕地问题纳入重要议事日程,多管齐下、多措并举,取得实效。

  (一)高度重视撂荒耕地治理问题。迅速开展全面的摸底调查,掌握耕地撂荒现状,分析原因,研究对策。成立专门的工作班子,统筹谋划,综合施策,加快治理。建立定期考核、评比通报的工作机制,确保干有成效、抓有实效。

  (二)加大耕地保护政策宣传力度。通过土地宣传日、广播、传单、图画、标语、短信等大力宣传《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规,增强农民爱惜保护耕地的自觉性,努力保护耕地资源、制止耕地抛荒。

  (三)落实好搬迁群众过渡期管理。按照“迁入地管理人和房、迁出地管理林和地”的原则,督促原居住地镇村加强搬迁户原有山林、土地的管护,落实管护责任。同时,对于部分在搬迁过渡区内仍需回原址耕种的搬迁户,在旧宅腾退时暂时保留生产工具性用房,避免群众因耕种距离远、农具无处存放等造成的耕地撂荒。

  (四)推进土地流转发展规模经营。建立健全土地流转服务网络,建立县、镇、村三级联网信息平台,建立土地流转项目库,完善流转管理和服务体系,将撂荒地流转给有能力耕作的其他农户、合作社、企业、公司等,发展规模经营,减少撂荒现象发生。

  (五)加快高标农田和旱改水建设。将撂荒耕地治理纳入高标农田和旱改水实施规划,对农村土地进行全面治理,归并零散地块,平整土地,改良土壤,改造田间道路和耕地灌溉设施,增加有效耕地面积,提高耕地质量,调整农地结构,大力推广机械化耕种。

  (六)强化镇村对撂荒地的监管。对基层在农村土地撂荒问题上实行目标责任制考核, 建立土地撂荒责任追究机制和督察制度, 奖优罚劣,优化惠农政策分配办法,改惠农补贴按承包面积为实际耕种面积进行补贴等,以此倒逼土地撂荒问题得到改善。

  治理农村撂荒地问题,责任重大,意义长远,势在必行,恰逢其时。我们一定要乘乡村振兴的东风,聚焦“三农”问题,把农村耕地守护好、发展好,发挥出更大的效益,为乡村振兴作出应有贡献。

  (编校:田丰平)


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