市自然资源局移民办

　　结合人大代表建议案的办理，我们对全市搬迁户农村撂荒地进行了调查研究。从调查情况来看，目前农村撂荒现象土地十分普遍，问题较为严重，必须加大撂荒治理，发挥土地效应、释放土地潜能，助力乡村振兴。

　　一、基本情况

　　汉中市位于陕西省西南部，与四川、甘肃两省交界，是汉文化的发祥地，也是新时代国家重大水利工程——“南水北调”引汉济渭工程项目的重要水源地。全市总面积2.7万平方公里，总人口380万人，耕地总面积530多万亩，地形以山区为主，南部为巴山地区，北部为秦岭地区，中部为盆地，山林、丘陵、平川比例为7.5:1.5:1，78.4%的国土面积为地质灾害易发区。2011年至今，为了改变群众生存环境，打赢脱贫攻坚战，全市累计实施避灾生态和易地扶贫搬迁19.46万户63.7万人，大部分群众搬迁到城镇居住。大规模的移民搬迁，加之部分群众自行在县城购房居住或举家外出务工，客观上形成部分群众因耕种距离较远，耕地撂荒。

　　（一）农村撂荒地现状调查。根据部分县区初步调查：城固县耕地总面积51.49万亩，耕地撂荒面积大约0.39万亩，占耕地总面积8‰，其中90%以上为山区旱地、林地；洋县18个镇办6010户搬迁户共有土地3万亩，现耕种2.6万亩，流转0.18万亩，摞荒0.23万亩，撂荒面积占其耕地总面积7.5%；镇巴县24883户搬迁户有耕地16.24万亩，流转1.32万亩，撂荒1.4万亩，占8.6%；南郑区福成镇耕地面积2.1万亩，撂荒地面积约0.8万亩，占耕地总面积38%；留坝县青桥驿镇耕地总面积4780亩，其中撂荒360亩，占7.5％。佛坪县陈家坝镇搬迁群众有耕地600亩，现撂荒约230亩，占38.3%。总的来看，县区撂荒地面积占耕地总面积8‰左右，搬迁户耕地撂荒占其耕地面积7.5-8%，偏远深山地区耕地撂荒比例约38%。

　　（二）农村撂荒地呈现的特点。通过调查分析，农村耕地撂荒与人口分布、地方经济水平、耕种条件紧密相关，并呈继续增长态势。一是农村耕地撂荒越是在自然条件较差地区如深山、耕种不便、灌溉条件不足等地区，撂荒问题越凸显。如南郑区福成镇、佛坪县陈家坝镇等。二是农村耕地撂荒越是在人口稀少地区因农村劳动力短缺，撂荒问题越凸显。如移民搬迁户撂荒的耕地面积比例明显高于县区耕地撂荒面积比例。三是农村耕地撂荒问题随着社会发展大趋势如移民搬迁、外出务工、城镇化、人口老龄化、现代农业耕种机械化等进程的加快，越来越突出，而相应的专项治理还没有跟上。四是大部分耕地撂荒时限在三五年左右，还处于容易治理的阶段，若再时间延长，受损毁、植被茂密等因素，将较难治理。

　　二、农村撂荒地形成的原因探析

　　农村撂荒土地自“农民工”这个称呼产生就已经发生了，也许这是市场经济带来的冲击，农民也有调整价值取向的权力，种地付出多、回报少，群众不愿再种地，而去寻找其他能获得更高收益的事情来做。分析归纳，耕地撂荒有以下因素：一是劳动力短缺，农村种地的大都是留守老人、妇女，青壮年都外出务工，新生代已不愿也不会种地，且部分群众搬迁后，安置地距离迁出地也有一段距离，耕种也不方便，逐渐就形成了耕地撂荒；二是自然条件差，耕地贫瘠收益差，耕种成本大，投入产出比较低，群众不愿耕种，自然撂荒；三是受生态保护、自然动物保护影响，如保护汉江水系上游水土、保护朱鹮、禁止捕杀野猪等，种植收益降低，群众弃耕弃种；四是撂荒行为无监管、无制约。

　　三、治理耕地撂荒的有利形势和政策

　　耕地是国家粮食安全的根本保障,是农业发展和农业现代化的根基和命脉。一方面要尽力保护耕地，各级还在努力腾退复垦造地，而另一方面现有耕地却在撂荒。因此，必须高度重视研究解决耕地撂荒问题。笔者认为，当下正值乡村振兴起步热潮，挖掘、激活撂荒土地潜在价值，将有力加快农业发展，助力乡村振兴。

　　（一）党中央决定实施乡村振兴战略，对治理撂荒耕地提出了内在要求。耕地是农业发展最基础的因素，在乡村振兴中有着举足轻重的作用。本次大力推进乡村振兴，并将其提升到战略高度、写入党章，是前所未有的。乡村振兴要求产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业、生态等都涉及耕地的保护和利用，如果到处还有撂荒的耕地，说明劳动对象还没有被充分挖掘，劳动关系还不十分完善，治理能力还有待提高。因此，实施乡村振兴战略，客观上要求必须治理好耕地撂荒。

　　（二）实行土体流转经营，为治理撂荒耕地创造了最佳条件。我国农业经营体系正由分散的单家独户经营向“农户+合作社+公司”的利益联结机制生产方式转变。土地分散经营，投入大、产出低，机械化设备难施工，必须通过规模经营来提高效率，而规模经营就需要进行土地流转。第二轮土地承包到期后再延长三十年，为群众吃了定心丸。土地流转只流转经营权，不流转所有权和承包权，这对那些没有劳动力经营而撂荒的土地来说，是最好的治理之策。

　　（三）实施高标准农田建设和旱改水等项目，为治理撂荒耕地提供了具体路径。中央一号文件明确要求，巩固和提高粮食生产能力，2020年确保建成8亿亩高标准农田。通过高标准农田项目，实施区域化整体建设，推进田水林路电综合配套，同步发展高效节水灌溉，可以把一些撂荒的耕地纳入实施范围，做到有效治理。旱改水项目，是在农田建设时,将靠天吃饭的旱地通过土地平整、沟渠铺设，改造成稳产高产的农田，能够有效提高土地的产出效益。旱改水项目使耕地不再因贫瘠而撂荒，也是治理撂荒地的有效途径。

　　四、几点建议

　　综上所述，耕地撂荒问题正日益凸显，当前也是最佳治理时机，应该尽快将治理撂荒耕地问题纳入重要议事日程，多管齐下、多措并举，取得实效。

　　（一）高度重视撂荒耕地治理问题。迅速开展全面的摸底调查，掌握耕地撂荒现状，分析原因，研究对策。成立专门的工作班子，统筹谋划，综合施策，加快治理。建立定期考核、评比通报的工作机制，确保干有成效、抓有实效。

　　（二）加大耕地保护政策宣传力度。通过土地宣传日、广播、传单、图画、标语、短信等大力宣传《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规，增强农民爱惜保护耕地的自觉性，努力保护耕地资源、制止耕地抛荒。

　　（三）落实好搬迁群众过渡期管理。按照“迁入地管理人和房、迁出地管理林和地”的原则，督促原居住地镇村加强搬迁户原有山林、土地的管护，落实管护责任。同时，对于部分在搬迁过渡区内仍需回原址耕种的搬迁户，在旧宅腾退时暂时保留生产工具性用房，避免群众因耕种距离远、农具无处存放等造成的耕地撂荒。

　　（四）推进土地流转发展规模经营。建立健全土地流转服务网络，建立县、镇、村三级联网信息平台，建立土地流转项目库，完善流转管理和服务体系，将撂荒地流转给有能力耕作的其他农户、合作社、企业、公司等，发展规模经营，减少撂荒现象发生。

　　（五）加快高标农田和旱改水建设。将撂荒耕地治理纳入高标农田和旱改水实施规划，对农村土地进行全面治理，归并零散地块，平整土地，改良土壤，改造田间道路和耕地灌溉设施，增加有效耕地面积，提高耕地质量，调整农地结构，大力推广机械化耕种。

　　（六）强化镇村对撂荒地的监管。对基层在农村土地撂荒问题上实行目标责任制考核, 建立土地撂荒责任追究机制和督察制度, 奖优罚劣，优化惠农政策分配办法，改惠农补贴按承包面积为实际耕种面积进行补贴等，以此倒逼土地撂荒问题得到改善。

　　治理农村撂荒地问题，责任重大，意义长远，势在必行，恰逢其时。我们一定要乘乡村振兴的东风，聚焦“三农”问题，把农村耕地守护好、发展好，发挥出更大的效益，为乡村振兴作出应有贡献。

　　（编校：田丰平）