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对转变财政支持产业发展方式的调研与思考
2018-05-14 15:53
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对转变财政支持产业发展方式的调研与思考

  王世强    李汉民

  为了进一步促进实体经济发展,我们对我市财政支持产业发展的现状和存在问题进行了专项调研,提出了财政支持产业发展的对策措施建议。

  一、我市财政支持产业发展取得的成效

  2011年以来,市、县财政部门主动适应经济发展新常态,切实践行五大发展理念,深入推进供给侧结构性改革,紧扣追赶超越、绿色循环、转型升级主基调,积极争取和筹措支持重点项目建设及产业发展资金242.5亿元,通过政府主导、市场运作、社会参与、以奖代补等多种方式,吸引带动各类投资主体完成全社会固定资产投资4719.8亿元。在财政资金的引导带动下,一大批事关汉中长远发展的重大项目和产业项目相继建成投用,为全市经济社会发展做出了积极贡献。

  (一)综合实力整体跃升。六年来,全市主要经济指标位于毗邻地区前列,增速稳居全省第一方阵。生产总值年均增长12.2%,2016年达到1156.49亿元,其中:第一产业增加值205.74亿元,第二产业增加值495.03亿元,第三产业增加值455.72亿元,总量由全省第7进到第6位;规模以上工业总产值年均增长19.2%,2016年达到1145.07亿元;财政总收入年均增长15.2%、2016年达到105.67亿元,地方财政收入年均增长15.9%、2016年达到45.19亿元。

  (二)产业结构不断优化。三次产业结构为17.8:42.8:39.4,一产占比较2010年下降3.9个百分点,二产、三产占比分别上升3.7、0.2个百分点。猪、药、茶、菜、渔五大产业产值占农业总产值比重达61.7%,主导作用更为明显;装备制造、有色冶金、绿色食药产业产值占规模以上工业总产值比重达77.9%,骨干支撑更为有力;旅游总收入相当于第三产业增加值的38%,对服务业的拉动作用尤为突出。非公经济占比达51.5%。

  (三)旅游产业快速发展。六年来,全市争取和筹措支持旅游产业财政资金41.3亿元,吸引其它各类资金达97.8亿元,先后成功引进了陕煤化、延长、陕旅、中交、港中旅、九冶、陕西水务等大集团开发旅游资源和项目,已签订合作项目64个,完成投资25亿元。尤曼吉游乐水世界、诸葛古镇、汉山广场竣工投用,4A级景区从“十一五”末的1个增加到9个,星级饭店和商务酒店发展到423家,紫柏山创5A级景区通过省上资源评估,汉中油菜花节跻身“全国十大花节花会”。   

  (四)循环发展产业项目成效明显。六年来,全市争取和实施绿色循环项目445个,总投资413亿元,争取上级财政扶持资金11.7亿元。目前,以现代农业、新型工业、现代服务业、社会循环4大循环产业体系和装备制造、食品、生物医药、钢铁、有色冶金、硅石、新能源等12条工业产业链以及粮油、茶叶、蔬菜、中药材、畜禽、水产品加工等6条农业产业链已初步形成。

  二、面临的主要困难和问题

  (一)对转变财政支持产业发展方式重要性的认识不到位。一些部门、单位和多数企业热衷于跑项目、要资金,习惯用财政补助、以奖代补和贷款贴息的方式推动产业发展,对深化投融资体制改革新政策,尤其是对转变和创新财政支持产业发展方式的新知识学习的少、研究的少,主动利用政府投资基金等方式支持产业发展的意识不强。

  (二)财政支持产业发展的能力弱,支持引导方式仍较单一。汉中是欠发达地区的欠发达市,经济规模和财政收入总量小,财政支出压力大,保工资、保运转、保稳定、保民生任务艰巨,可用于支持重点项目建设及产业发展的资金非常有限。财政支持引导方式比较单一,主要是以奖代补和贷款贴息,而采用政府投资基金、融资担保、政府和社会资本合作模式(PPP)等吸引社会资金投资产业发展的实例相对较少。

  (三)市投控集团新组建,投融资业务亟待开展和拓宽。2017年5月,经市政府批准新组建的汉中市投资控股集团有限公司(简称市投控集团),为市政府直属国有独资企业,注册资本100亿元,实收资本56亿元。主要从事资本运作、投融资及管理、企业重组,受托管理城市基础设施、重点产业项目建设和运作、城市资源运营、政府投资基金、PPP项目以及政府批准的其他业务。其2017年政府投资基金设立规划为:设立“汉中市产业发展母基金”,总规模20亿元。母基金以股权方式投资于各专业子基金。在设立母基金的基础上,再设立产业投资、旅游投资、扶贫产业发展、航空产业发展、城市发展、高端装备制造业等10支子基金,子基金计划总规模200亿元。目前,市投控集团主要面临两个方面的困难,一是我市高端专业管理人才薪酬标准与发达地区同类人才的薪酬标准差距较大,致使缺乏高端专业管理人才。二是汉中绝大部分企业法人治理结构不完善,股权、产权不明晰,财务核算体系不健全,产业项目储备少,直接影响到子基金的设立和对项目的选定及投入。

  (四)政府性出资为主的融资担保公司注册资本小,融资担保能力弱。目前,市资信融资担保公司注册资本仅1.2亿元,其融资担保风险补偿机制也未完全建立,伴随着宏观经济的持续下行,小微企业普遍经营状况不景气,融资担保业务风险急剧上升,实际可使用资金逐步萎缩,严重影响了公司的信用评级。合作银行将公司的信用评级下调,并暂停了部分企业的担保业务。现阶段,在汉中开展业务的几家大型担保公司,如省再担保公司、循环担保公司、省中小企业担保公司等均很少涉及小微企业担保业务,转而重点开展政府主导的市政项目、棚户区改造项目及大中型企业贷款担保项目,以上业务担保额度较大,均超过市资信融资担保公司单笔担保上限。

  三、对策措施建议

  (一)认真学习贯彻十九大精神,充分认识转变财政支持产业发展方式的重要性。党的十九大报告和中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用,必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。中共中央、国务院《关于深化投融资体制改革的意见》中提出:“设立政府引导、市场化运作的产业(股权)投资基金,积极吸引社会资本参加。”国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中指出:“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式,是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。”陕西省政府《关于进一步改进财政支持产业发展方式的意见》中明确要求:“本着直接变间接、分散变集中、资金变基金、无偿变有偿的原则,改进专项资金分配方式,创新产业发展资金使用方式”。 党的十九大报告和中、省有关文件精神,既指出了转变财政支持产业发展方式的重要性,也指出了转变财政支持产业发展方式的方向、方式。各级各部门应认真学习领会其精神实质,牢固树立新发展理念,增强利用PPP模式、政府投资基金等方式支持经济发展、解决人民日益增长的美好需要和不平衡不充分发展之间矛盾的紧迫性、主动性。

  (二)创新财政资金支持引导方式,努力破解产业发展资金需求“瓶颈”。充分发挥财政资金“四两拨千斤”的引导带动作用,积极探索财政支持产业发展的新机制、新方式,整合分散在各大类专项中的产业资金,按照重点产业“抓引导”、基础设施“促撬动”、初创企业“可让利”、成熟企业“重增信”的思路,充分利用PPP模式、产业发展基金、投资参股、融资担保等多种形式,引导和鼓励信贷资金、企业资金、社会个人资金投入产业项目建设,尤其要认真贯彻落实国务院办公厅《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》和市政府《汉中市产业发展基金管理办法》文件精神,通过采取PPP模式、产业发展基金、投资参股方式支持产业项目建设,尽快形成财政资金引导、社会资本广泛参与的多元化、多渠道的支持产业发展的投融资体制机制。

  (三)研究解决市级国有企(下转31页)

  (上接28页)业实际困难,促进其投融资业务快速拓宽。一是建议研究出台市级国有企业聘任制(非任命制)高端专业管理人才市场化薪酬标准制度,逐步缩小与发达地区同类高端专业管理人才的薪酬标准差距,以吸引高端专业管理人才来汉中就业发展,用优秀的人才资源推动市级国有企业(包括市投控集团)尽快做大做强。二是建议相关业务管理部门加大对企业法人治理结构、财务核算、产业基金、股权投资等管理政策与制度的培训指导,帮助企业尽快建立起法人治理结构完善、股权产权明晰、财务核算规范的运营管理制度。

  (四)加大政策支持力度,增强市资信融资担保公司实力。一是建议通过政府增资、吸收社会资本参加的方式进行扩股增资,扩大其注册资本。二是加大财税政策支持,建立融资担保风险补偿机制,对担保机构实际发生的代偿损失按一定比例给予风险补偿,并落实对融资担保机构准备金税前扣除等税收优惠政策。三是落实好融资担保机构抵押权人法律地位,规范登记程序和收费标准,简化登记手续,为融资担保机构提供优质的反担保抵押、确权、变现等服务,为担保债权的保护和追偿提供协助,维护融资担保机构合法权益。

  (作者分别系汉中市财政局局长、科长)

                       (编校/田丰平)

  部门决算是行政事业单位在年度终了,根据财政部门决算编审要求,在日常会计核算的基础上编制的、综合反映本单位预算执行结果和财务状况的总结性文件。对预算单位来说,通过决算能够发现单位年度预算执行、财务管理及会计核算等方面的问题,从而有针对性地加强与改进财务管理,并形成“预算→决算→预算规范”的管理链条,建立预算与决算相互反映、互为依据、相互促进的有效机制。对财政部门来说,部门决算既是对部门预算的检验与评价,能够为今后更科学合理地安排预算提供依据,也是财政总决算的重要编制基础。由此可见,部门决算对预算单位和财政部门而言,都是一项非常重要的工作。但由于决算工作具有综合性强、工作量大、涉及面广等特点,在每年的部门决算编审过程中,财政部门、预算单位都投入了大量的人力、物力、财力,但效果却不是很理想,距离部门决算“真实、准确、完整、及时”的要求尚有差距。笔者近几年一直参与汉中市市本级部门决算编审工作,现以此为例,管中窥豹,分析预算单位在决算编制中出现的问题及原因,并探寻解决问题的对策与办法。

  一、预算单位编制部门决算存在的问题及原因

  笔者对近三年的部门决算编审情况进行分析,发现每年都有部分预算单位在决算编制中或多或少出现以下四方面问题,一是不遵守编制时限要求,个别预算单位不及时报送决算数据,严重影响了财政部门决算汇总工作进度;二是决算编报质量不高,随意性大,存在隐瞒财务收支、多报或少报基础数据、为平衡报表审核公式而随意调整数据等错误行为;三是财务核算不规范、不严谨,导致支出未按预算执行系统里的经济分类科目核算、机关运行经费与项目经费相互挤占、资产账实不符、基建并账错误等问题,直接影响了决算编制的真实性与准确性;四是重主表轻附表及报表说明,编制出的决算报表头重脚轻,结构不完整,往往要多次返工才能勉强成形。这四方面问题有的是个例,有的则带有普遍性。究其成因,笔者认为有以下三点:

  (一)预算单位对部门决算重视不够,认识不足。在与预算单位多年的业务交流中笔者发现,大部分预算单位领导和财务人员更在意经费是否能够保证机关运行和业务发展需要,而对事后才进行填报的部门决算认识不足,片面地认为决算只是对财务状况和资金使用的事后汇总,没有太大意义。因此从单位领导到财务人员,对决算要着重反映什么内容、怎么反映不重视、不清楚,而且由于部门决算时间紧任务重,许多单位往往对决算编报工作敷衍了事、流于形式。甚至有个别预算单位由于未及时处理完账务或不熟悉软件,无法按时上报决算数据,给财政决算汇总工作带来困难。这种“重预算、轻决算、重经费、轻核算”的思想严重影响了部门决算工作质量。

  (二)预算单位财务人员综合素质参差不齐。从目前汉中市市本级预算单位财务状况来看,大部分单位设有财务科,配备有专职财务人员。但仍有部分单位从退出会计集中核算至今,会计核算职能恢复不到位,单位会计基础薄弱,财务管理不规范。以2016年为例,汉中市市本级纳入部门决算汇编范围的独立核算单位243户,按每户2人计算,市本级就有近500人参与决算编制工作,财务人员素质参差不齐,单位会计基础工作高低不一,决算质量难免会打折扣。

  (三)预算单位财务管理不规范。

  1、部分预算单位财务管理混乱。主要体现在财务与业务脱节,单位业务流程中的经济活动脱离了财务管控。会计控制出现漏洞,不相容职务未分离,会计出纳等财务岗位间协助与配合不够等。比如某预算单位业务科室执收账款不通知财务人员,导致实存往来资金长期无法确认入账;某预算单位安排出纳填报决算,而会计未将账务处理完毕,临时拼凑资产负债表交由出纳填制报表;某预算单位出纳现金账目混乱、票据遗失,会计无法进行账务处理。这些由财务管理失控导致的决算数据问题,不能仅仅依靠调整账务或报表来解决。

  2、部分预算单位会计核算有待提高。一是支出科目使用不规范。比如未按支付回单上的资金性质和功能分类科目记账;未按真实业务规范使用“应收账款”、“预付账款”“存货”等科目,各支出其他项占比较大。未能很准确的体现预算执行情况的同时,也造成部门决算数据不准确;二是存在对制度理解不到位的情况,如混淆基本建设支出和其他资本性支出;将应计收入的款项挂往来款、挂往来的款项多记收支;将不符合固定资产标准的计入资产;财政拨款结转结余和非财政资金结转结余区分不清等。核算数据准确性不足,在很大程度上影响了部门决算数据汇总、分析、利用工作的开展。

  二、预算单位做好部门决算的五个着力点

  (一)全面提高对部门决算的认识。首先,各预算单位特别是主要领导应该充分认识到,部门决算是对部门预算执行情况的总结与反馈,是对预算的综合性检查和管控,同时也是编制下年度预算的重要信息依据。依法将财政预决算向人大及社会公众公开,规范财政收支行为,是预算单位必须做好的工作。其次应明确责任,单位负责人应肩负起本单位会计工作和信息资料真实性、完整性的责任;财务人员要承担起决算编报及时准确的责任,想方设法不断加强决算编制科学化、规范化、精细化程度,不断规范财务管理工作,解决日常会计核算中存在的不足和问题。从多年工作中不难发现,单位领导重视财务工作的,部门决算质量都较高,反之,则质量低下。

  (二)构建高效的内部控制体系。行政事业单位要发挥职能,就需要资金,资金如何预算、使用、核算,都离不开财务管理。各预算单位应在执行《行政事业单位财务管理制度》的基础上,着力构建高效完备的内控制度,完善各项财务管理办法,保证各种会计核算资料的真实、合法、完整,并使各职能部门的经办人员之间形成一种相互牵制的机制,保证资产的安全完整,这是确保财务工作顺利开展的基础和前提。预算单位财务部门应根据本单位的业务特点、管理要求、资金运用、人员配置等,制定规范合理的制度,如复核机制、授权审批机制等,做到有章可循,严格按制度办事,堵塞漏洞,建立起以提高效益为目标的财务核算和管理机制。  

  (三)规范会计基础工作。一要加强财政政策法规学习。随着国家财政制度改革的不断深入,行政事业单位财务制度、预算管理模式、财政支付方式、业务处理办法等都在不断变革、完善。这就要求财务人员积极学习、掌握新政精髓,以适应当前行政事业单位财务管理的需要。

  二要规范办理支付业务。预算单位办理支付人员应严格按照国库集中支付业务一般操作规程,正确划分直接支付和授权支付,按照预算下达的支出功能分类科目划分基本支出和项目支出,不得挪用挤占。一般情况下,基本支出不安排基本建设支出和其他资本性支出,项目支出不列支人员支出和招待费用。从源头上规范支付行为,才能为会计核算提供有力的支撑。

  三要严格会计核算工作。预算单位会计要严格审核原始凭证的真实性、合法性,分清每项支出的项目类型和资金来源。凭证录入时要严格按照相关政策法规,正确处理预算资金及实存往来资金的会计核算,及时清理往来款项、盘查固定资产,做好资产的登记和核销、做好年终预算结余资金账务处理等各项核算工作。各财务岗位要做到日清月结、及时对账,特别是年底要认真做好与财政各科室的资金核对工作,为年终结账和部门决算工作做好准备。

  (四)熟悉决算报表编制方法与技巧。近几年,决算软件功能趋于完善,但报表数量逐年增多,仅去年部门决算基础数据表就有33张,其中主表21张、附表5张、说明附表7张,各类补充资料表共71张,上报文档2份。要在一周内填报近百张报表,并且兼顾表内平衡关系和表间逻辑关系,这就需要编制人员将财政业务与信息技术紧密结合,两者缺一不可。

  在报表填制方面,一要了解部门决算报表结构。搞清楚主表和附表的内容,从本单位实际情况出发,确定先填哪些表、后填哪些表,哪些表不需填报;在数据提取方面,要考虑哪些表的数据可以直接在账务系统中取数,哪些需要进行分析填列;在编制内容方面,要考虑数据的真实、完整、准确,决算报表与单位账簿的金额是否一致;只有这样才能提高决算报表的完整性、准确性和填报效率,同时还可以避免漏填、错填。

  二要做好报表的“初审—修改—复审—定稿”工作。由于部门决算报表的填报数据多、内容杂,在数据录入完毕后,除了基本平衡公式审核报错必须修改外,逻辑性公式、核实性公式都需要人工对数据的合理性进行分析辨别,确需保留的,在出错说明中详述理由并提供依据。如汉中市市本级已经实行车改的预算单位,结合现行车辆配置标准,车辆单价过高过低,则提示报表数据可能不合理,应检查核销车辆时,价值和数量是否同时减少等。又如,使用行政或事业制度,Z07表中财政拨款结转数加Z09表结转数应该等于Z12表结转,如果不相符,需要单位核查账务,可能是将实存往来资金混入财政资金中,或是误填报在结余里。

  (五)秉持严谨的工作态度。一份优质的报表取决于准确的数据,准确的数据取决于规范的会计核算,而规范的会计核算则依赖于财务人员的工作水平和态度。各预算单位财务人员在肩负财务工作职责的时候,一定要秉持职业精神,严谨认真的对待数字,使信息技术向深层次管理分析转变。

  作为一名合格的财务人员,一定要将决算意识从年初建账贯穿到年末结账,要养成在日常工作中就为部门决算填报做好准备的习惯。只有将工作做在前面,才能随时应对突发情况,才能有条不紊的完成部门决算填报工作。比如某预算单位,财务科规定每年12月25日结账,随后本单位自审小组会对全年凭证、报表、账簿进行检查,由此发现的问题能够及时纠正,并为下年度更好的完成核算工作打下基础。财务人员填报完决算数据后,能够严格的进行自审,对决算提出的核实性问题逐一排查,属于本单位会计核算不规范的,及时进行账务调整;确属特殊情况可以保留的,除了填写详细的说明,还附有相关政策文件作为依据。上报文档中的填报说明和分析报告,数据翔实、图文并茂,因此该单位连续多年被评为部门决算优秀单位,由此可见,细节决定成效。

  三、财政部门指导预算单位完成好部门决算的几点做法

  财政部门作为部门决算的组织实施者,要负责部门决算的收集、审核、汇总和报送工作,经过努力,汉中市市本级部门决算质量逐年提高,我们主要从“培训、审核、监督”入手,做了以下三方面工作:

  (一)在加强自身学习的同时,分期分批对预算单位进行决算业务培训,并根据每年决算内容编印《部门决算填报指南》,统一编报口径,帮审兼顾,助其增强工作责任心,提高政策熟知程度,从源头上把好决算数据质量关。

  (二)及时向各预算单位提供决算软件、参数及年末对账单,如上年度部门决算数据、本年度部门预算、财政收支对账单、实存往来资金及非税收入对账单等,为预算单位年终对账做好各项准备工作。

  (三)2016年汉中市市本级已初步实现国库集中支付系统和财务服务平台的数据对接,账务准确率有较大提高,预算单位年末结账后,在账务系统中可以直接生成决算主表,此举既能提高部门决算工作效率,又能保证数据准确、账表一致。在部门决算期间,财政部门配备经验丰富的工作人员严把审核关,在审核过程中,针对各单位不同情况,分析问题查找原因,及时纠正各类账务或填报错误。同时,通过电话、QQ群及时解答预算单位编报中遇到的问题,为预算单位提供有力的技术指导。

  (作者分别系市国库支付局副局长、会计科副科长)

                                     (编校:白汉军)

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