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刍议如何提高政策跟踪审计发现问题的能力
2016-01-13 11:38
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  刍议如何提高政策跟踪审计发现问题的能力

   

  稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计(以下简称“政策跟踪审计”)是党中央国务院交给审计机关当前最重要的一项任务。2013年下半年以来,国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施,一些重点工作取得积极进展,收到实效。但存在不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显,没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。施政之要,贵在落实。为推动党中央、国务院决策部署的贯彻落实,着力推动重大稳增长工程尽快落实、重大改革措施尽快落地,重大民生举措尽快见效,全国审计机关自20149月起开始实施政策跟踪审计,目前已初显成效,审计查出问题在中央电视台焦点访谈及多档新闻中播出,引起较大反响。

  审计机关开展政策跟踪审计,是当前审计工作的重中之重。作为基层审计机关,开展跟踪审计,重要意义在于通过持续关注政策措施落实中出现的新情况新问题,深入分析问题产生的原因并提出意见和建议,边审计边督促整改,推进政策措施落地生根和不断完善。因此,发现问题并深刻地揭示问题是政策跟踪审计的重点,是我们当前要着重研究和提高的重要方面。

  一、开展政策跟踪审计基本情况

  20148月起,审计署组织全国审计机关持续开展对地方各级人民政府、国务院相关部门贯彻落实政策措施情况的跟踪审计。同年10月《国务院关于加强审计工作的意见》出台,李克强总理要求审计机关切实担负起推进国家政策落实的责任,推动政策措施贯彻落实,持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计。20155月起,审计署加大了政策措施情况跟踪审计力度,同时审计结果由每季度向国务院上报调整为每月上报,并及时向社会公告。审计署目前以审计结果公告的形式公布了67两个月政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果,并对审计公告内容进行了解读。

  我市审计机关自开展政策跟踪审计以来,取得了一定成效。我局向市政府提交的两份政策跟踪审计报告得到了市长的批示并被市政府批转,引起了较大社会反响;同时针对政策跟踪审计查出问题,编发两期审计要情送市政府主要领导。审计查出问题得到政府领导高度重视,责成政府督查室向18个部门、11个县区发出了审计整改督查令。稳增长政策跟踪审计取得成效的同时也得到了市政府高度重视,先后两次以汉政办发[2015]27号和40号文件要求进一步做好政策跟踪审计。

  可以看出,政策跟踪审计执行以来,为推动经济平稳增长起到了一定作用,从中央到地方对政策跟踪审计都寄予了很大期望。期望越大压力越大。审计机关要切实发挥政策落实“督查员”、经济运行“安全员”、深化改革“催化剂”的作用,为推进稳增长政策执行号准脉、开准药,首先是要找准病因,努力提高审计发现问题的能力。我们比较一下2015年二季度政策跟踪审计发现问题情况:市审计局二季度审计报告中全市审计发现问题18个,其中重大项目实施存在问题3个;审计署某特派办二季度审计报告中发现各类问题53个,其中重大项目实施存在问题达27个。通过比较,目前基层审计机关对政策跟踪审计查出问题的能力不强、力度不大、质量不高。这里既有审计人员能力水平制约等的主观因素,也存在基层审计工作量大、人员紧缺,没有专门机构和人员等客观因素的影响。

  二、提高政策跟踪审计发现问题的途径和方法

  由传统的财政财务收支审计到当前的政措施执行情况跟踪审计,这是审计功能的延伸,是审计的定位的重大变化,也是摆在审计人员面前一道急需攻克的新论题。政策跟踪审计具有审计对象抽象、审计过程连续性和审计内容时效性三个特点。针对上述特点,审计机关应采取科学有效的方法,紧扣审计重点,完善审计方案,丰富审计手段,努力提高审计发现问题和揭示问题的能力,为政府经济发展和平稳运行服好务。

  (一)抓住重点提纲挈领、细化方案重点击破

  首先明确政策跟踪审计的审计重点。审计重点及方法不明晰应该是政策跟踪审计当前困扰审计人员的头号难题。政策跟踪审计是审计机关2014年才开展的新工作,目前尚未出台统一的法规制度,审计项目在定方案时,对应该什么时点审,审什么,怎么审,仍缺乏系统的研究和明确的定义,加之涉及的政策多、内容宽泛,如何找到项目的抓手让审计人员感到比较茫然。政策跟踪审计主要围绕“四个重点”,即简政放权、企业减负、资金落实、项目推进四方面内容。一是围绕简政放权,重点关注行政审批改革政策落实情况,包括该取消或下放的审批权是否真正取消和下放,事中事后监管是否真正到位,通过审计推动相关部门把该放的权放到位,把该管好的事管住管好;二是围绕企业减负,重点关注“营改增”、涉企收费等政策落实情况。包括涉企的税费减免是否落实到位、是否达到预期效果等,通过审计进一步完善相关政策,让企业充分享受政策红利;三是围绕资金落实,重点关注与政策措施直接相关的财政资金、信贷资金的落实情况。包括专项转移支付预算下达与资金拨付情况,财政存量资金清理安排情况、金融机构提供国家重大项目资金保障情况等。同时,密切关注地方在财政、政府性债务、金融等方面存在的薄弱环节和风险隐患,通过审计提高资金使用效益,服务地方经济发展;四是围绕项目推进,重点关注保障房、农村饮水安全、城市基础设施等重大项目建设情况。深入调查了解项目规划编制、立项审批程序、建设目标效果等落地情况,并结合实际抽查具体项目,检查项目是否按计划完成前期工作并开工建设、进度是否符合要求、建设资金是否筹措到位并形成实物工作量,是否存在虚报工程进度、工程质量不达标等问题。通过审计加强项目管理,提高投资效益。

  其次依据审计重点细化审计实施方案。审计重点在一定程度上为审计项目开展指明了大方向,但具体操作还需要详实的审计方案来指导。审计实施方案对审计项目质量的高低起决定性作用,它如同指挥军队作战的指挥官,是整支军队的灵魂。因此,我们要抓住审计项目的灵魂,制定出优秀的审计方案,才能在查出问题上有所突破。一是有重点的制定审计实施方案。政策审计涉及面广、审计内容通常是跨行业、多领域,一次审计不可能面面俱到,因此制定的审计方案一定要突出重点,细化到点,选取1-2个可能产生问题的点,集中火力逐点击破,发现线索后顺藤摸瓜,查深查透,不能追求面广,贪多求全,导致审计内容宽泛而缺乏深度,查问题不深、不透,从而不能发现深层次问题。二是制定具有地方特色的审计实施方案。审计方案要结合本地区经济社会发展实际,反映地域特色。我们在审计实践中发现,中央面向全国制定稳增长政策措施,由于地方经济社会发展不同,政策措施在各地方的适用程度和执行落实情况也不尽相同。因此,在编制审计实施方案前做好审前调查,根据掌握的资料制定尽可能适合本地区发展实际,显示本地发展特点的审计实施方案。

  (二)突破传统思维,结合四条主线,丰富审计现场查出问题方法

  1、从政策措施中找问题。把握政策是开展好跟踪审计工作的前提,吃透政策、从中发现线索是政策跟踪审计的抓手。由于稳增长等政策措施落实情况跟踪审计工作涉及面广、审计内容多,因此,在正式进点审计前,根据审计实施方案,组织审计组人员对相关政策法规进行充分、深入的学习,结合本地发展实际将涉及的政策内容化整为零,结合以往审计发现问题的情况进行梳理汇总,寻找审计突破口。

  2、从审计项目中找问题。政策跟踪审计每月实施不同内容和重点的项目,时间紧,对重大领域无法一次完全查清查透,审计发现问题大打折扣。因此要结合一般审计项目,特别是专项审计项目,抓好政策跟踪审计“三结合”,加大查处问题力度。一是与计划项目有机结合。结合年初制定的年度审计计划,将政策审计项目的内容与计划项目紧密结合,在开展计划项目的同时,将涉及政策审计内容纳入审计方案一并实施;在实施政策审计时,参考已完成的年度计划项目,借鉴和吸收已完成项目中审计发现和查出的主要问题,加大审计发现问题的广度和深度。二是与专项审计项目相结合。专项审计多是围绕国家投资的重点领域、社会热点及关注焦点领域,易产生政策执行方面的突出问题。将二者有机结合,能够在审计发现问题上有较大突破。三是推进项目统筹。将年度工作与政策跟踪审计项目相结合,主动摸清跟踪审计项目的数量、规模,将本级计划与上级计划及时衔接,采取单项审计、复合审计等多种方式,逐步实现政策跟踪审计的全覆盖。

  3、从资金落实中找问题。围绕资金落实,重点关注与政策措施直接相关的财政资金、信贷资金的落实情况。包括专项转移支付预算下达与资金拨付情况,财政存量资金清理安排情况、金融机构提供国家重大项目资金保障情况等。同时,密切关注地方在财政、政府性债务、金融等方面存在的薄弱环节和风险隐患,通过审计提高资金使用效益,服务地方经济发展。

  4、从实地调查中找问题。例如:某保障性安居工程审计,从被审计单位上报数据显示,该安居工程已完工,审计人员通过实地调查发现该保障性住房配套设施不健全,有的因天然气管网修建不到位,造成小区住户的壁挂锅炉无法投入使用,有的因相关基础设施配套项目却未开工建设,致使多套廉租住房无法投入使用,从而影响项目成效。

  此外,注重反映相关政策措施落实过程中的体制机制障碍和制度瓶颈,结合本地实际,反映本地区各部门在贯彻落实国家重大政策措施和宏观调控部署中,取得的好经验和做法。

  (三)多点面相结合,灵活多样开展政策跟踪审计。

  1、抓好审计调查与其它方法的有机结合。为适应政策审计时效性强、覆盖面广、政策要求高等特点,审计组应根据审计对象特点,灵活运用多种方式开展工作,既审查相关资料、数据,也深入到部门、企业和项目,灵活运用座谈、走访、核查等多种形式全面了解情况;积极借鉴绩效审计评价办法,设计政策执行评价指标,灵活运用比较分析、统计分析、量本利分析等定量分析方法,以及合规合法性等定性评价方法,科学评价政策执行效率效果。此外,政策跟踪审计应在传统审计基础上,结合“政策”和“跟踪”的内在要求,积极探索灵活多样的审计方法,例如,延伸审计、问卷调查、计算机联网审计等方式,还可以采取联合审计方式,聘请具有相关业务知识的人员参与审计,以高质高效地完成审计任务。

  2、设立专职审计科室和人员,保证审计连续性。政策审计的对象跨部门、跨行业,“条块”纵横交错,审计机关的任何一个科室的职责范围都无法涵盖一项政策措施所涉及的审计内容,无论由哪个科室牵头都有工作的局限性。由于没有专职的政策跟踪审计机构,有些审计机关在实施政策跟踪审计上,实行科室按月轮流牵头进行审计,审计缺乏连续性,审计效果大打折扣。

  3、注重沟通,加强衔接,确保审计成效。为有力推进政策审计工作顺利开展取得实效,应注重横向沟通与纵向协调的有机结合,积极做好两方面的沟通协调工作。一方面主动做好与上级审计机关的衔接交流,及时对接,获取有益的业务指导,同时通过上级层面取得有关项目和资金拨付等数据,发现问题线索。另一方面加强与党委、政府的沟通协调,搞好工作衔接和日常协调联络,确保审计工作的顺利进行。

  4、积极探索开展政策措施落实情况的绩效审计。关注各项政策措施执行的经济效益、社会效益和生态效益,客观、公正的评价政策执行的绩效水平,认真分析研究政策执行中已经出现的和可能出现的新情况,及时为政策的制定和实施修订完善提供审计建议,推进政策执行更加科学有效。

  三、提高审计发现问题的成果转化和整改成效。

  在今年6月国务院组织的全国第二次大督查中,国务院将2015年跟踪审计发现的问题列为督查的重点事项,由国务院督查组亲自进行现场督查,并由国务院办公厅下发通知,要求对督查和审计发现的问题及时整改并核查问责。这是对审计工作的充分肯定,通过督查推动审计发现问题的整改,促进审计建议落实,使政策跟踪审计切实发挥审计职能,产生了较好的社会效果。

  提高审计发现问题的成果转化在政策跟踪审计中尤为重要,产生的影响也很广泛。应从以下三个方面重点关注:

  一是写好审计发现问题及建议。以审计专题报告、审计建议、审计要情等形式将审计查出问题深刻明了的反映出来,上报本级政府。争取得到本级政府领导的批示批转,引起重视,督促整改,促进审计发现问题的整改落实,促进审计提出建议的落实。

  二是强化整改,加大审计整改落实力度。由政府牵头,建立任务清单,加大督查力度,及时研究解决政策措施推进中的困难和问题,定期通报各部门和地方政策落实情况,促进各项政策措施落地生根。进一步强化追责问责机制。对在贯彻落实国家宏观政策措施中不作为、假作为、慢作为的部门、单位和领导干部,要严肃追责,确保政令畅通。

  三是提高审计成果应用,扩大审计影响力。公开跟踪审计结果。充分利用电视、报纸等新闻媒体,采取多种宣传形式,反映各地各部门在贯彻落实党中央国务院各项政策措施中的正、反两方面典型事例,对改革发展过程中行之有效的积极探索和创新举措积极宣传,对不作为、假作为、慢作为等典型问题深度曝光,发挥社会舆论监督作用,促进各项政策措施贯彻落实。

  (作者系汉中市审计局干部)

  (编校/李慧剑)

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