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适应新常态 审计勇作为
2016-01-10 11:17
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  适应新常态    审计勇作为

  ——浅议如何开展政策落实情况跟踪审计

  ◆蒋宏庆

  近年来,国家审计适应经济社会的发展需要,不断转型升级,从财务数据转变为财务、业务数据并重,审计目标从查错纠弊提升到维护国家经济安全,审计的对象不断扩大,内容不断丰富,在国家治理中的作用不断突显。作为审计机关,跟踪政策执行情况,促进政策落实到位,是审计工作的法定职责,也是维护国家经济安全的有效途径。

  一、如何理解政策执行情况跟踪审计

  所谓政策执行情况跟踪审计,是指对简政放权、重点项目、资金、政策措施及地方配套措施等宏观经济政策的跟踪审计,以促进政策的落实、改进和完善为目标,通过对项目和资金等审计载体的持续性监督,对政策执行的效果、效益发表审计意见。政策审计主要作用:一是通过审计,向当地政府反馈政策执行情况;二是对照目标,评估政策落实取得的经济、社会及环境效益;三是对政策执行过程中存在的偏差,提出处理意见;四是对发现的问题,经科学分析,查找原因,提出完善、修正的建议,供决策层参考。由此可见,政策审计属于绩效审计范畴,是绩效审计在国家宏观经济政策贯彻落实方面的有力拓展。

  二、政策执行情况跟踪审计的主要内容

  如何选择时机、准确切入政策跟踪审计,是摆在审计人员面前的首要问题,在审计实践中,需要把握两个重点:一是什么时候审计,采取什么方式;二是审计的切入点是什么。针对以上问题,笔者认为,关于政策审计的时机问题,政策审计不同于一般项目审计,它有阶段性,每一阶段都有跟踪时机,通常在政策执行的转折期、试行期、推进期及成熟期都容易出现各种问题,因此,审计需要提前介入,前移关口,采取事前介入、事中跟踪、全过程跟进的方法,综合运用财务收支审计、经济责任审计、效益审计等多种方式。同时,也要关注一些政策在当地水土不服,变味走样与地方政策相抵触等现象。关于政策审计切入点的问题,无论采取何种方式,都应以政策或配套措施涉及的执行环节、执行进度和执行效果和资金的筹集、分配、使用及管理情况为切入点,通过审查政策执行的环节、执行的进度、执行的效果并结合财政财务数据直观反映政策执行情况,发现执行过程中的薄弱环节,提出科学合理化建议。具体关注四个方面:

  (一)相关配套制度的制定情况。促进配套政策的科学制定是政策跟踪审计的重要内容之一,国家在出台宏观经济政策后,地方政府和部门会出台相应的配套措施,在审计中应重点检查配套措施出台法理依据、可操作性,以及与上级政策是否保持一致,有无变相执行和“打擦边球”的情况,如财政支出结构、税收优惠政策、金融支持实体经济及养老、健康等民生政策制定和实施情况。

  (二)政策及配套措施的执行情况。执行力是检验成效的重要抓手,政策在地方是否落地生根,也是审计的核心。因此,在跟踪审计政策的执行进度、效果等经济指标时,应重点关注地方政府或部门有无找理由和借口不执行、慢执行上级政策和配套措施,也要关注政策和配套措施的合法性、合理性和可操作性,确保简政放权、大众创业等惠民政策落到实处。

  (三)政策配套资金使用和项目实施情况。政策的执行需要依靠项目和资金来落实,在跟踪审计中,不仅审查政策及配套措施的制定和执行情况,还要审查规划立项、投资审批、项目建设、竣工验收、项目运营等各环节实施情况,促进各方责任落实;同时要重点关注项目资金是否存在挤占挪用、闲置浪费等违规问题,确保投资对地方经济的拉动。

  (四)宏观经济政策执行的绩效情况。绩效就是政策执行的预期效果、是否达到预期目的。要通过数据分析来客观分析和评价政策执行中的问题,及时向政府反馈政策执行的结果,提出意见或建议,促进各项政策措施在当地落地开花。

  三、当前我市政策执行情况跟踪审计存在的困难

  (一)认识适应难。一是部分领导认为,国家重大政策措施内容多、范围广、跨度时间长,政策审计不可一撅而就,需要一个长期跟踪落实过程,一次二次无多大意义;二是部分单位认为,政策措施贯彻落实情况是督查部门的事,项目监管是质监部门和建设单位的职责,对违纪违法的处理是纪检监察部门的义务,审计部门直接参与是“替别人撵山,不务正业,出力不讨好”;三是部分审计人员认为,目前这种审计管理模式,开展政策跟踪审计是“自已人跟自已人过不去”,要当“黑包公”确实难出手。

  (二)机制适应难。开展政策跟踪审计是一项全新的工作,在现实中还存在很多不规范地方。一是标准不规范。常规审计就是事后监督,政策跟踪审计是新常态下的全新审计,具体跟踪什么、怎么跟踪,审计机关还需要进一步规范和探索;二是制度不规范。政策跟踪审计目前处于探索和推进阶段,跟踪的方式、内容和重点仍需要制度约束;三是操作不规范。国务院下发的《关于加强审计工作的意见》是纲领性文件,审计机关如何由事后监督转变为事前、事中和事后的全过程跟踪监督,没有具体细则,缺乏操作性。

  (三)人员适应难。一是缺乏审计力量。政策跟踪审计涉及政策难、部门多、范围广、项目杂,要求审计人员提前介入,跟踪一项政策的落实情况,现场审计时间较长,而当前审计任务繁重,审计力量严重不足的情况下,审计存在很大风险;二是缺乏综合知识。政策跟踪审计既不是财务审计,也不是项目审计,要求审计人员既要懂财务知识,还要熟悉政策,更要具备管理、法律、综合分析等方面知识,对审计人员的综合素质要求更高。三是缺乏强制手段。审计机关虽是执法单位,但缺乏纪检、监察、公、检、法等部门的强制约束力,在手段及执行效果等方面存在诸多限制。

  (四)质量保证难。一是问题报告难。向上级审计机关反映问题须征求当地政府和被审计单位意见,有些特殊和敏感性问题,还未向上级审计部门反映就已删除。二是结果运用难。政策跟踪审计就事论事的多,反映普遍性、宏观性问题的少;以点盖面的多,反映体制机制等深层次问题和矛盾的少;围绕财政财务收支内容多,反映政策落地开花取得实效的少,这些现象影响了跟踪审计结果的运用。

  四、政策措施贯彻落实情况跟踪审计的建议

  (一)深入分析,明确思路。常言道思路决定出路,在进行政策审计时,“梳理政策、明晰背景、分清职能”是开展跟踪审计的关键环节,审计前要对政策进行全方位了解,关注国家政策与地方经济活动之间的内在关联,摸清政策目标的实现与资金运行背后的联系,要从政策制定的背景、当前的经济形势、发展势态等方面分析问题,为政策措施的调整、完善提供参考。

  (二)拟定方案,突出重点。实践出真识,搞好政策跟踪审计,必须明上情、摸下情、查实情,因此,制定科学方案,确定跟踪重点是搞好政策跟踪审计的前提。拟定实施方案要关注两个方面:一是深刻领悟国务院加强审计工作意见的内涵,领会国家政策措施执行、经济社会运行中存在的突出问题和风险。二是科学制定审计方案。在方案制订过程中应创新审计理念,从宏观视角审视微观经济,从经济监督向服务保障与监督并重转变。把握跟踪审计重点要切实把握三个重点:一是重大项目实施情况。如棚户区改造、城市路网建设、航空智慧城建设等重大项目建设情况。二是重点资金保障情况。关注政策落实所需财政资金、信贷资金使用情况,审查资金是否保障到位、是否及时投入并发挥效益,是否存在新的沉淀等情况。三是重大政策落实情况。重点关注减轻企业负担、税费减免、小微企业发展、淘汰落后产能、黄标车治理、产业转型升级、保障和改善民生等重大政策是否落实到位。

  (三)科学评价,控制质量。政策跟踪审计不能局限于成本效益分析,CPI消费指数、全市人均收入、PM2.5等指标均可作为评价指标。对一些有明确量化目标或需要配套资金的核心政策,应作为审计重点,客观评价政策执行绩效。同时在实践中应不断摸索和积累,逐步形成分门别类的、科学有效的评价指标体系。

  (四)强化队伍,整合资源。政策跟踪审计对审计人员的知识面、专业技能要求高,不仅要有丰富的审计经验和较高的职业判断能力,更需要有较强的政治敏感度、政策理论水平和宏观经济知识,同时还要知晓管理、工程、统计等方面的知识,依靠审计部门单打独斗,力量单薄,收效不佳。因此,要整合力量,抽调相关人员,采取内引外调、聘请专家等多种方式,开展此项工作。

  (五)注重总结,确保成效。在政策跟踪审计过程中,要不断归纳、提练、总结政策审计中发现的新情况、新问题,形成有操作性的审计成果,对跟踪审计中发现的政策措施不完善、不配套、不衔接等问题要进行综合分析,提出意见与建议。同时对审计反映的问题,要加强整改,促使被审计单位建章立制,保障国家政策在地方取得实实在在的效果。

  (作者系汉中市审计局干部)

  (编校/李慧剑)

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