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政策措施落实跟踪审计的思考
2016-01-08 11:14
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  政策措施落实跟踪审计的思考

  周建江

  政策措施落实跟踪审计(以下简称政策跟踪审计)是国务院交办的重要任务,其目的是通过审计,推动稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实到位,促进经济平稳运行、健康发展和转型升级。

  通过对该项目一年来一线审计实践,笔者认为需要从以下四方面明确认识、厘清思路。

  一、政策跟踪审计的主要内容

  政策跟踪审计涉及的政策领域很宽泛,包揽的政策措施太多,跟踪审计怎么抓,抓手是什么,是很长一段时间困扰审计人员的首要问题。笔者归纳出以下五个方面的审计重点内容,找出了五个主要抓手。

  (一)重大建设工程的推进情况。主要包括城市基础设施、棚户区改造等国家立项的拉动经济增长的重大建设项目,在目前经济下行压力加大的情况下,把重大工程项目建设推进作为政策落实跟踪审计的第一个重要内容,第一个主要的抓手,目的就是把拉动经济增长的引擎激活,使国家积极财政政策效应能得到及时发挥。审计工作中主要看立项、审批是否及时,是否及时开工,施工进度如何,是否按期竣工,竣工后利用使用及发挥绩效的情况怎样。  

  (二)资金到位和财政资金统筹使用、财政存量盘活情况。重点关注各级财政、信贷及其他资金到位情况,资金到位是工程进度的直接保障,很多工程没能按时开工或工程进度缓慢,往往受制于资金到位的情况,同时,审计过程中,也要不断揭示财政管理方面存在的碎片化问题,不断推动财政资金的统筹使用,不断推动存量资金盘活、重新利用,使积极的财政政策发挥应有的绩效。

  (三)主要领域重大政策措施的贯彻落实情况,包括财政、税收、金融、产业、民生及区域开发等国家政策、国家战略是否及时推进和贯彻落实。如新预算法执行后,各级政府在财政支出安排上,是否优化了支出结构,税收营改增推进情况怎样,对小微企业的所得税优惠政策落实得怎样;又如金融领域,对小微企业的金融支持力度是否达到了国家的政策要求等。

  (四)简政放权,转变政府职能,释放市场活力情况。简政放权是本届政府的重要改革举措,行政审批权的下放和取消,是否落到了实处,有关部门是真取消、真下放还是假取消、假下放,这都是跟踪审计关注的重点内容。目的是推动简政放权、转变政府职能、释放市场活力的政策措施落到实处。

  (五)防范经济领域的风险隐患。审计过程中,重点关注地方政府债务情况,是否存在着债务风险隐患;关注地方金融机构以及金融创新是否存在金融风险等。

  二、政策跟踪审计的特点

  跟踪审计和传统的审计项目相比,主要是有以下特点:

  (一)服务国家治理更直接。政策措施是实现国家治理的重要手段,跟踪审计的目标是保证国家政策措施的贯彻落实,促进国家良治。与传统审计项目相比,政策跟踪审计更直接地服务于国家治理,更直接地推动国家良治,更直接地体现了审计在国家治理中的基石和保障作用。

  (二)审计对象更广泛。跟踪审计的对象广泛,同一个审计项目涉及到的审计对象的广泛性,在以往的审计中很罕见。

  (三)审计内容更丰富。20148月启动该审计项目的时候,确定有19个政策领域,60多项政策措施;2014年年度审计时,已拓展到23个领域,83项政策措施,其内容较传统审计项目更丰富,不是单向和单个政策的审计,而是对一揽子综合政策实施情况的审计。

  (四)审计周期更长。政策跟踪审计已成为审计机关的常态性工作。当经济形势发生变化时,也许会把稳增长跟踪审计调整成为防过热跟踪审计,但国家宏观政策举措贯彻落实情况跟踪审计,要持续组织开展。

  审计署今年年初印发的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计的实施意见》确立政策跟踪审计以一个自然年度为一个审计周期,与以往的审计项目相比,周期较长,是持续的常态化开展的工作。

  三、政策跟踪审计面临的困难

  (一)政策跟踪审计的规范体系还未完全确立。政策跟踪审计尚处在起步阶段,与传统审计项目相比,尚未颁布专门的审计规范和指南,也缺少审计技术指导及经验方法,只有刚出台的一个试行的实施意见。

  (二)审计人员的专业性和政策跟踪审计的宏观性存在着一定的差异,审计队伍的知识结构、专业结构还需进一步完善。以往的审计更多应用的是法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识,不同的审计单位、不同的审计目标,组织相关的专业人才来实施,但跟踪审计政策本身是综合性的一揽子政策,对审计人员的知识结构、知识基础有更高的要求,审计人员的专业性和政策跟踪审计的宏观性之间存在巨大差异。

  (三)没有建立政策执行情况的严格的评价体系。跟踪审计宏观政策措施贯彻落实是好是差,怎么评估,与财务收支、预算执行的合规性、合法性审计相比,没有明确的、稳定的参照物,评价体系也未完善和规范。

  四、强化政策跟踪审计的几点建议

  (一)建立健全政策执行跟踪审计的制度规范。在已出台的实施意见的基础上,借鉴其他审计项目已成熟的制度规范、审计指南、审计准则,制定明确的可操作性强的政策跟踪审计的审计规范、审计制度以及审计质量控制体系,进一步规范政策执行情况跟踪审计的程序和相关的行为。

  (二)进一步强化审计队伍建设。政策贯彻落实情况跟踪审计的队伍不仅要有相关的专业知识,而且要不断提高宏观政策水平,要不断地学习和了解国家的整体改革思路及各项单向改革措施,提升政治敏感度、提高政策理论水平、丰富宏观经济知识。在审计实践过程中,针对性地了解、学习和研究中央以及各级党委政府制定的政策措施,掌握政策走向、顶层设计以及具体的政策措施,包括政策措施出台的背景、目标、实施过程,都要有全方位的了解,这是跟踪审计质量保证的首要条件。

  (三)探索灵活多样的审计方式。政策跟踪审计需要把握其阶段性和持续性,探索多种审计方式,以提高审计效率、效果和质量。最有效的审计方式和组织形式是在相关的审计项目中,都加上政策跟踪审计的内容,把它作为相关审计项目的重要组成部分;实现常规审计与跟踪审计相互融合和信息共享;要广泛运用访谈、调查问卷等方法,了解社会各阶层,各企业对政策的诉求,对政策贯彻落实情况的评价,还要征求各方面专家,特别是宏观政策领域的专家对宏观政策跟踪审计的意见和建议,以便使审计工作更有高度,更贴近实际。

  (四)加强审计成果的提炼和利用。在政策跟踪审计过程中,要分阶段、分类别,多形式产出审计成果,既要披露政策执行中存在的违法违规行为,也要分析制度设计和执行中存在的漏洞和障碍;既要报告政策执行中出现的新情况、新问题,也要分析政策执行中的苗头性、趋向性;既要剖析政策执行过程中存在的问题及原因,也要针对性地提出促进政策完善和贯彻落实的建设性建议;既要按照审计项目实施要求形成正式的审计报告,也要以要情、送阅材料、建议等形式向党委政府报送审计信息。

  (五)强化政策执行结果的跟踪问效。政策实施的主体主要是各级政府及相关政府部门,发现问题的落实最终取决于政府和部门的行动。审计部门可通过审计,指出某些体制、机制、制度安排上存在的问题。部分问题较为突出的,抓住关键环节和责任主体,明确其应担当的责任,要求其提供整改情况的报告。对审计整改不力的单位或个人,要在适当的范围内予以通报,并进一步追责问责,切实发挥审计的警醒、震慑作用。同时,加大政策执行审计结果的公告力度,提升社会公众特别是政策受益群体对政策执行情况的关注度,将审计监督与社会监督相结合,以公开促整改。

  (作者系留坝县审计局副局长)

  (编校/李慧剑)

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