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论我国增值税“中性”性质的隐退与回归
2014-02-17 11:28
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  ◆高  旭 

 

  一、税收“中性”的现实背景 

  税收“中性”原则,是以完全的市场自由经济为背景,针对税收的超额负担而提出的一个概念。其含义是国家征税使社会所付出的代价以税款数额为限,对纳税人或社会不造成额外负担或损失;国家征税应避免对市场经济的干预,资源配置职能由市场机制决定。税收中性是一个理论假设,在实践上,20世纪50年代前世界各国并未采纳和运用,1954年后,在欧洲经济共同体单一税率增值税制度中有所体现。客观上,在一国的市场经济体制渐进式的完善过程中,市场机制在资源配置中的调节作用发挥有限,“失灵”问题在所难免,在这样一个背景下,要求一国的税制都按照中性原则建立是困难的和不可能的。也就是说税收中性是一个相对概念,这在我国税制建设历史得到验证。尽管如此,我们认为税收中性原则在指导我国进行税制建设和改革方面还是有着积极的有意义。从党的十一届三中全会以来,我国一致致力于建设社会主义市场经济体制,这一目标客观要求棚关的制度构建和运用要以有效地发挢市场机制的作用为前提。从历史上看,我国的税收法律制度在强调税收调节职能的理念指导下,税收“调节经济”的意图非常明显,1994年新税制的建立在一定程度上更多的体现了税收中性原则,如增值税和所得税,其他工商税收是以调控经济为目标构建的,带有过多的经济干预意图,与我们的建设目标南辕北辙。当然,囿于经济发展和制度基础的限制,一步到位的思想显然是不现实和不科学的,但税收中性作为一种理念应当得到普及和传播,对于指导立法和执法实践无疑是有益的。随着时间的推移,我国的增值税在不断的政策调整中,其“中性”性质日益退化,重复征税和税负不公问题较为突出正朝着“非中性”方向发展。本文认为,这一发展趋势有悖税收的基本理论,不符合税制建设的原则,应予纠偏和矫正,这也是本文研究目的所在。 

  二、我国增值税“中性”性质隐退现状 

  (一)重复征税影响税负公平。虽然我国为了解决重复征税问题,已实现增值税的消费型转型,但这仅仅解决了固定资产的重复征税问题。而由于增值税征管制度复杂,重复征税问题依然存在,具体表现在三个方面:一是因进项扣税不充分形成的重复征税。在征管实践中有些行业很难取得进项扣税凭证,如煤炭、石油、矿业、沙土等。因为来自于大自然的材料不能获得进项发票抵扣联,就不能抵扣进项税金,那么,抵扣税款就明显变小,而在这些材料取得的成本中包含税金,因不能扣税,重复征税就不可避免了。尽管我国对个别行业采用简易征收办法,但未从根本上解决重复征税问题。二是兼营业务因税种选用形成的重复征税。我国增值税规定,从事货物的生产、批发、零售为主的纳税人,其涉及的混合销售行为应一并征收增值税。当对该项混合销售行为征收增值税时,对其中的营业税应税项目因为无增值税进项税金抵扣而税负加重。三是因政策的调整形成的重重征税。如价外费用中代收代垫款要作价外费刚计提销项税金,但有些非受益性代收款就因为无抵扣税就必然导致重复征税。 

  (二)征管范围有限影响税负公平。增值税中性原则的客观要求,就是普遍征收,从而使不同纳税人税负相同。而我国,增值税只在商品生产和流通领域实行,其他行业征收的仍然是营业税,这样使增值税的征管链条在与营业税征管范围发生业务时断裂,由此形成税收的隐性优惠或加重部分行业(纳税人)的负担。因征管链条中断而发生的税负转移的机理和规律是,增值税征管链条中断后,当在中断后某个环节或最终环节进入增值税征管范围,这时税款向可以抵扣的环节转移,该环节税负加重,且环节越多税负越重。 

  (三)税率结构复杂影响税负公平。增值税的理想税率结构就是单一税率。目前世界上实行单一税率的国家占多数,其次是采用双税率的国家,采用三个以上税率的国家较少。税率的档次呈减少趋势。我国采用的是多档税率,有17%、13%和0%三档税率;有三档征收率:适用小规模纳税人3%的征收率,适用县以下小水电等特定行业6%的征收率,还有适用中外合作开采油气企业5%的征收率;在“营改增”试点中,又增设了11%和6%两档税率。税率结构复杂,税率(征收率)多达8档。税率差异导致的重复征税主要体现在一般纳税人与小规模纳税人之间税负不从,据测算,在工业企业中,当税率为17%时,两类纳税人税负相同。当税率为13%时,两类纳税人税负相同。在商业企业中,由于增值率普遍较低,一般在5%左右,所以小规模纳税人税负普遍偏高。不同行业一般纳税人也同样存在税率差异导致的重复征税。如果纳税人购进货物适用免税统低税率,销售货物适用基本税率,则这些购进货物在新货物售价中将被视为增值额重复计算征税。 

  (四)税收优惠过多影响税负公平。我国现行增值税税收优惠大致有这样几个特点:一是优惠政策一台失范,缺乏必要的法律约束;二是优惠方式多样,包括税率优惠、税基优惠和税额优惠;三是优惠对象面广,据统计大约有43个行业和若干个产品;四是优惠政策不稳定,常出台一些临时性税收优惠政策,如第29届奥运会税收优惠。从税收中性角度来讲,税收优惠的过多、过滥必然使强调税收的调节作用,与中性原则背离。从目前的征管实践看,增值税的优惠政策不但没有清理的迹象,还有不断扩大之势,使增值税中性性质逐渐退化。 

  三、对增值税“中性”性质回归的建议 

  回归增值税的中性性质,应按照“拓宽税基、降低税率、公平税负、减少优惠、强化征管”的思路进行,具体来讲,做好五个方面的工作。 

  (一)扩大征管范围,完善征管链条。凡现征收营业税的行业和产品(服务)改征增值税,使增值税的征管覆盖社会经济活动的所有行业、经济体,覆盖所有产品和服务,保持征管链条的完整,实现普遍征收,公平税收负担,体现税收中性原则。 

  (二)调整税率结构,降低税收负担。借鉴英、法等欧洲国家增值税成功经验,减少税率档次,降低税率。具体分四步进行。第一步,首先降低税率,将基本税率降为15%,低税率降为11%,取消零税率,保留为“营改增”而设置的两档税率,取消针对特定行业的两档征收率;第二部,待“营改增”完成后取消两档过渡税率;第三部,在征管技术条件成熟时取消小规模征收率;第四步,实行15%的单一税率制度。 

  (三)减少税收优惠,公平税收负担。首先,为了彻底解决我国税收优惠政策泛滥——清理——泛滥的问题,应对税收优惠专项立法予以规范。其次,认真清理现行税收优惠政策,改变优惠方式,保证征管链条完整,公平税收负担。具体建议是:虽然起征点优惠政策涉及面宽,户数多,但属惠民政策,免税环节处于征管末端,不会中断征管链条,为了降低征管难度,提高征管效率予以保留;农业产品是国民经济的物资基础和国民生活必需品,予以保留,但应采用先征后退方式;军工产品从产品的性质和用途角度讲,应予免税,但为了保证征管链条的完整,以财政支出方式优惠;资源综合利用和民政福利企业的税收优惠保留,实行先征后退政策。其他税收优惠建议逐步取消,对其中需要鼓励的行业、企业或产品可以通过所得税政策的调整予以优惠。 

  (四)提高征管技术,加强税源管理。一是全面提升税收信息化水平,特别是要实现税务机关与相关部门,如公安、工商、质检、房管、审计财政、银行、海关等部门的信息共享,构建一个税源管理的平台,有效解决征管信息不对称问题;二是调整一般纳税人认定标准,由现在的经营规模和财务核算水平双标准改为以财务核算水平单项标准,即凡帐务健全者即可认定为一般纳税人,逐步扩大一般纳税人规模,引导小规模纳税人向一般纳税人过渡,最终实现取消小规模纳税人的目标;三是解决好以自然资源为原料的生产企业的进项抵扣问题,对采矿业和以沙、石、土、水、风等为原料的生产企业分项确定抵扣率,解决这些企业税负偏重问题。

 

 

  (作者单位:宁强县国税局) 

 

  (编辑/董志勇) 

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