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着力区域突破发展 强势推进扶贫攻坚
2014-02-17 11:22
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  ——对全市新阶段区域发展与扶贫攻坚的调查与思考 

 

  ◆李彦海  李兴华  陈宝善 

 

  当前,我市2011-2020年新十年扶贫开发工作进入克难攻坚、爬坡上坎的关键阶段。为了及时掌握新情况,发现新问题,更加准确的指导全市扶贫开发工作,近期,我们深入贫困地区农村和低收入农户,对我市扶贫开发工作进行了专题调研,并就强力推进扶贫攻坚、全面加快汉中经济社会突破发展提出了一些新的思考。 

  一、贫困人口现状严峻 

  2011年,进入新一轮10年扶贫开发新阶段。根据《秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚规划》和《汉中市农村扶贫开发实施意见(2011-2020年)》,全市11个县区全部属于国家秦巴山集中连片特困地区,按照省定农民人均纯收入2500元的扶贫标准,中、省认定我市共有农村贫困农户32.95万户,贫困人口103.72万人,贫困发生率34.1%。全市贫困面广,贫困量大,贫困程度依然较深。走访调查发现,我市贫困人口呈现的主要特征表现为: 

  (一)“小集中、大分散”。全市靠东边的镇巴、西乡、洋县、佛坪是国家重点扶贫县,城固县是省级扶贫重点县,5县贫困人口占全市比重50.5%;西边的宁强、略阳、勉县、留坝县是国家重点扶贫县,4县贫困人口占全市比重31.5%;市区周边的汉台、南郑县作为有扶贫任务的县区,贫困人口所占比重为18% 

  (二)家庭规模小劳力缺。调查结果显示,汉中市农村贫困家庭户均人口为3.1人,低于全市农村户均4.2人的平均水平;贫困家庭户均劳动力为1.2人,低于全市农村户均1.6人的平均水平。在贫困农户中,有劳动能力人口所占比重为63.5%;丧失劳动能力的人口占比13.6%;无劳动能力人口占比21.2% 

  (三)人口趋于老龄化。从年龄分布看,汉中市农村贫困人口中,18岁以下人口16.6万人,占16%18-40岁青壮年人口31.3万人,占29%40-50岁人口19.3万人,占18%50-60岁人口14.9万人,占15.2%60岁以上老年人21.6万人,占21.8%。可以看出,在全市低收入人口中,40岁及以上的人口占全部贫困人口的55%,占绝大多数,逐渐趋于老龄化。 

  (四)文化程度较低。调查显示,汉中市农村贫困人口中,高中及以上人口7.2万人,仅占6.9%;初中文化40万人,占38.5%;小学文化39.1万人,占37.7%;文盲、半文盲13.8万人,占13.3%;其它为学龄前儿童。文化程度在小学及以下的人口占54.6%;文化程度在初中及以下占93.1%。可以看出,农村贫困人口文化程度以中、小学及以下为主,总体受教育程度偏低。 

  (五)身体状况不佳。调查显示,汉中市农村贫困人口中体弱多病的有20.58万人,占低收入人口的19.8%;有长期慢性病的2.5万人,占2.4%;患有大病和残疾的共有3.3万人,占3.2%;以上几项合计共有26.3万人,占低收入人口的25.4%;身体状况不佳,就业能力较低,导致了其收入水平低下。 

  (六)劳务输出是主要收入来源。调查显示,全市农村贫困人口中,主要依靠从事农业劳动获得生活来源,在外务工是农村贫困家庭的重要收入来源,贫困人口中在县内务工和县外省内务工的人数分别占16.9%和26.0%。另外,还依靠低保、五保、残疾金及各项补贴性收入。 

  二、扶贫开发制约因素增多 

  (一)基础设施薄弱,交通瓶颈突出。境内阳安铁路运力严重不足,满足率只有63%;现有机场已停运尚在迁建;公路路网密度低于全省平均水平10个百分点,48%的县乡公路是“白皮路”,20%的行政村不通油路或水泥路,57.3%的自然村不通公路;工程性缺水问题突出,全市18个万亩以上灌区渠道衬砌率仅为46%,有效灌溉面积仅占60.5%,尚有55.2万农户未解决安全饮水,主要江河两岸城镇及农田防洪防设施普遍低于设防标准;供电保障能力不足,未实施农网改造的行政村占59% 

  (二)生态约束严重,自然灾害频发。全市地质灾害易发区面积为21359.6 km2,占全市国土面积的78.4%。大部分地区山高坡陡、岩石风化,属陕西省山洪危害最主要的群发区和危害地带。尤其受“5·12”汶川大地震的影响,山体松动,加剧了滑坡、泥石流等灾害的发生。据调查,居住在中高山区、灾害多发区、生态保护区需移民搬迁的农村人口85.25万人,其中贫困人口36万人;不少已脱贫的农户因灾返贫,全市年均返贫率达15%以上。 

  (三)产业发展滞后,群众增收缓慢。汉中传统型、资源型、粗放型产业多,而新兴产业、创新型产业、集约型产业少。生产要素吸附能力弱,自我发展的财力普遍薄弱,加快发展的“造血”功能严重不足。受科技落后、经营人才缺乏、运输成本高等因素制约,贫困地区产业结构调整步伐缓慢,不少贫困乡村仍是以户分散经营,主要以粮食生产、生猪养殖等传统产业为主,产业链条短,农产品加工转化能力弱,贫困群众增收渠道少、困难多。 

  (四)区域发展不平衡,基本公共服务不足。2012年,汉中人均生产总值和农民人均纯收入仅为全国平均水平的58.9%78.1%,城镇化率低于全省平均水平9个百分点,占总人口近2/3的农村人口,占有的义务教育经费、公共卫生资源不到全市的1/3,农村劳动力文盲、半文盲率达22.2%,不同社会群体收入差距拉大,相对贫困问题日益凸显,加之我市地方财力十分有限,从根本上改变我市贫困地区的落后状况,实现全面小康,任务还相当艰巨。 

  三、新阶段扶贫攻坚务必强势推进 

  (一)完善政策方略,提高扶贫的针对性和有效性。一是进一步强化扶贫开发与社会保障两轮驱动新机制。坚持以扶贫开发和农村最低生活保障制度有效衔接为基础,把扶贫开发与农村低保、五保供养、养老保险等社会保障有机结合起来,对具备劳动能力的贫困人口,通过扶贫促进发展,提高贫困对象自我发展能力;对无脱贫能力的贫困群众实施社会保障体系全覆盖,依照不同条件分别纳入农村低保、农村五保、孤儿养育、残疾保障和新型农村养老保险等救助范围,并根据经济社会发展情况,逐步提高补助标准,保障其生存和基本生活。同时,对农村低保对象和扶贫对象实行动态管理,全面建档,互通信息,实时观察,及时调整,有进有出,保证结果公正,对象准确。二是完善扶贫方略,全面推进“一村一策、一户一法”扶贫。结合贫困村、贫困户实际,因村施策,因户用法,找准致贫原因,科学制定帮扶计划,合理确定增收产业,认真落实帮扶人员,实行一对一、点对点包村包户结对扶贫,使扶贫对象能够及时得到差别化的扶贫政策扶持,确保扶贫政策的准确性和实效性,全面加快贫困村和贫困户脱贫步伐。 

  (二)统筹片区扶贫,着力加快区域经济发展。一是坚持四化同步,统筹推进区域经济社会发展。牢固树立区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展的战略思维,积极推进事关汉中经济社会发展大局和国计民生的交通、水利等重大项目实施,突出二三产业发展,引导贫困人口向城镇和非农产业转移,全面加快工业化、信息化、城镇化、农业现代化进程,依托大交通、大扶贫,促进汉中经济大开发、社会大发展。二是坚持整村推进连片开发,着力增强贫困村整体发展活力。按照“整体规划、集中投入、综合开发、合力推进”的原则,通过整村推进,大力实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程,实现贫困村“五通”(通班车、通邮、通广播电视、通电话、通网络宽带)、“七有”(有村级敬老院、有幼儿园、有卫生室、有图书室、有文化活动广场、有商业服务网点、有垃圾处理场),努力把贫困村建成功能齐全、产业发展、环境优美、文明和谐的新型社区。三是稳步推进扶贫移民搬迁,从根本上改变贫困人口生存环境。坚持“适度集聚、节约用地、统筹兼顾、体现特色”的原则,科学规划,加强管理,确保建房质量,尽量降低成本,减轻群众负担,做到移民搬迁点水、电、路、讯、有线电视等基础设施配套齐全,教育、卫生、文化等服务设施功能完善,使搬迁户能够更好地享受均等化社会公共服务。对农村无力搬迁的特困户,及时做好造册登记,实行政府“兜底”性集中搬迁安置。着力解决好搬迁户增收致富问题,通过移民搬迁推动农业生产要素优化配置,加大对搬迁人口的技能培训和就业指导,做到“搬得出、稳得住、能发展、可致富。” 

  (三)突出产业扶贫,努力提高贫困人口收入水平。一是要准确把握产业扶贫政策。坚持“两个70%”政策不动摇,即财政扶贫资金中70%要用于产业开发,产业开发项目资金具体使用中70%要直接到户。二是理清产业扶贫思路。积极做好《秦巴山集中连片特殊困难地区汉中市产业扶贫规划(20112020)》编制和实施,以规划为引领,立足优势抓产业,围绕基地争项目,依靠科技抓效益,面向市场抓流通,积极培育扶贫产业,形成结构合理、优势凸现、特色明显的扶贫产业格局。三是强化产业扶贫措施落实。着力抓好全市扶贫产业园区建设工作,把握好企业与农户37投资比例问题,保障贫困人口在扶贫产业园区建设中的最大利益;加强扶贫互助资金协会和项目管理,建立健全产业发展长效机制,提高贫困户入会率,扩大项目资金规模和项目覆盖面,着力解决产业扶贫资金瓶颈制约;进一步完善信贷扶贫资金管理体制,以财政贴息做引导,加大对农村能人大户、农民专业合作组织和扶贫龙头企业的信贷扶持力度;继续加大小额信贷扶贫工作力度,努力做到资金扶持到户、项目覆盖到户、技术服务到户、干部帮扶到户,加快投放进度,提高扶持效益;认真落实财政扶贫资金对贫困户发展产业项目直补政策,探索在贫困人口中开展创业扶贫示范建设新路子,引导扶持贫困户发展特色产业,大幅度增加经营性收入。积极盘活农民群众现有资源,在群众自愿的前提下,鼓励和支持承包土地流转,优化配置生产要素,千方百计增加群众财产性收入。 

  (四)深化科技扶贫,提高贫困人口自我发展能力。继续实施 “雨露计划”短期培训和试点县建设,重点加强对农村贫困家庭初、高中毕业后未升学、未就业的新生劳动力扶贫技能培训,进一步优化培训内容,提高培训质量;依托中高职职业技术院校,推进高技能人才培养,提升培训实效,实现“培训一人、输出就业一人、脱贫一户”的目标。积极争取教育扶贫助学项目,最大限度地资助贫困家庭大学生顺利完成学业。进一步加大科技扶贫项目争取工作力度,加强新品种、新技术的引进、示范和推广普及。结合产业发展,有针对性的开展农民实用技术培训、农村能工巧匠手工艺培训,不断提高贫困群众科技素质和创业就业能力。同时,继续巩固和扩大贫困地区劳务有序输出,实现本地就业与输出就业相结合,切实增加贫困群众工资性收入。 

  (五)加强行业扶贫,推进特困地区合力攻坚。注重发挥行业扶贫重点帮扶作用。按照“渠道不乱、用途不变、各尽其力、各记其功”的原则,打破条块界限和部门分割,大胆整合交通、水利、农业、社保、医疗、教育等行业资金,合力推进特困区域攻坚。密切结合各行业的业务职能,把改善贫困地区发展环境和条件作为行业发展规划的重要内容,强化政策、资金、项目向贫困地区重点倾斜,确保扶贫开发的投入增幅与财政和经济增长水平相适应,与扶贫开发的需要相适应。加强行业协作,进一步完善基础设施,发展教育文化事业,改善公共卫生和人口服务管理,重视能源和生态环境保护,确保完成国家规定的行业扶贫任务。 

  (六)强化社会扶贫,全力营造“大扶贫”新格局。注重发挥社会扶贫协同配合作用,着力解决热点民生问题。主动加强与中央定点扶贫单位和省级“两联一包”扶贫单位的联系沟通,建立帮扶情况定期通报制度,积极争取外部力量更多的援助支持。进一步完善市、县区党政军机关部门和事业单位包扶贫困村计划,加强宣传引导,组织动员定点包村扶贫部门单位落实帮扶措施,带信息、带项目、带技术到包扶村,推动包扶村经济社会发展。按照“分级负责、县为主体、行业管理、部门牵头”的原则,继续大力实施千企千村扶助行动,完善考核机制,强化协调服务,督导结对村企,因地制宜找准项目,开发贫困村优势资源,努力实现企业发展增效、群众增产增收双赢目标。在巩固秦巴世行项目成果的基础上,进一步加大国际领域的扶贫交流与合作,不断拓展新的外资扶贫项目。通过广泛组织动员全社会力量,积极关心、关注、支持和参与新一轮扶贫开发,全方位营造“大扶贫”新局面。 

  

 

(作者分别系审扶贫办主任、纪检组长、世行办主任)

 

  (编校/董志勇)

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