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关于贵阳广安采用PPP模式开展水环境综合治理工作的考察报告
文章来源:      发布时间:2017-06-20      【字号:
  4月17至20日,省财政厅副厅长常艳玲带领陕南三市政府、财政局和省财政厅预算处、经建处、金融处负责人,赴贵阳市、广安市学习考察了两市探索采用PPP模式开展水环境综合治理工作的成功经验。根据市政府领导安排,我们有幸随同参加了学习考察活动现将有关情况报告如下:

  一、两市所实施项目的背景、概况及成效

  贵阳采用PPP模式开展水环境综合治理工作,主要体现在南明河的综合整治。南明河是贵阳市的母亲河,属长江水系、乌江支流,城区段长36.4公里。随着经济社会快速发展,南明河沿河200多家工业企业及生活污水每天向河中排放大量污水,南明河及上游市西河等支流水质变成劣五类。虽然贵阳市多次治理,但随治随污,水环境未能得到根本好转。201211月,贵阳市委、市政府在充分调研全国各地治水模式后,治水思路从重投资、重建设转变到重购买服务和过程监管上来,通过公开招投标,引入中国水环境集团作为PPP社会投资人,实施南明河水环境综合整治项目。目前已全面完成一期和二期一阶段主要任务,二期二阶段项目进入收尾阶段,河流生态系统提升项目开始实施。通过实施治理,流域生态基本恢复,沿河两岸成了市民休闲的好去处,成功创建国家环境保护模范城市。南明河水环境综合治理项目,已成为国内外同类河流治理样板和推动城市生态文明建设的成功案例,多地政府调研考察团前往参观学习;在2015年生态文明贵阳国际论坛年会上得到国内外专家学者的充分肯定

  广安市采用PPP模式开展水环境治理工作,主要体现在全域实施水环境综合整治。广安市境内有嘉陵江、渠江等长江支流,不仅是国家“十二五重点流域水污染防治规划”关注的7大重点流域之一,也是长江上游重要生态敏感区和重庆重要饮用水源保护地。伴随工业化、城镇化的快速推进,中小河流和湖泊水库普遍受到污染,部分水体甚至达到劣V类水质。2014年9月,广安市委、市政府在学习借鉴浙江、贵阳经验的基础上,认为广安市作为经济欠发达地区,浙江省主要由政府财政投入的模式难以在广安复制和推广,决定借鉴南明河治理经验,引进了PPP项目社会投资人——中国水环境集团,将中心城区、县城、乡镇污水处理项目统一打包,全域实施“洁净水”行动项目。所实施项目,受到了住建部赵晖总经济师、财政部PPP中心焦小平主任等领导的充分肯定;今年3月,四川省在广安召开城乡污水垃圾治理工作现场会,推广交流广安经验;《中国经济周刊》专题报道了“广安模式”。通过在全市范围内开展“洁净水”行动,广安不仅拥有了全国文明城市、国家森林城市、国家卫生城市、全省环境优美示范城市等众多殊荣,而且实现了经济又好又快发展。

  二、两市的成功经验和做法

  经过实地考察、听取介绍,我们认为两市探索采用PPP模式开展水环境综合治理工作的成功经验和做法有以下五个方面:

  (一)高度重视,各方联动。贵阳市成立了常设机构南明河整治项目指挥部,由分管市领导任指挥长,市直相关职能部门一把手兼任副指挥长,市生态、城管、水务等职能部门和区县负责人为成员,定期召开会议,统筹协调规划、招投标、国资监管、价格核定、项目审计、财务核算、法律谈判、费用支付等问题,简化办事程序,极大提高了工作效率和政府服务,为项目顺利实施提供了组织保障。广安市成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长和市级四大班子分管联系领导任副组长的洁净水行动领导小组,抽调专人脱产集中办公;由各级建设行政主管部门牵头,负责工程建设行业监管;环保部门负责运行及排放监督检查,做好进出水水质监测,确保污水处理设施正常运行、达标排放;乡镇党委政府作为建设主体,全面推进项目建设,形成了齐抓共管的工作格局。

  (二)因地制宜,科学谋划。贵阳市根据南明河现状,按照适度集中、就地处理、就近回用原则,对原市政规划重新进行优化调整,分布式建厂,通过“近远结合、控源截污、内源治理,活水循环、清水补给,水质净化、生态修复”等一系列综合治理手段,加大生活污水及初期雨水的收集处理能力,提高污水处理厂尾水排放标准和污水再生利用水平,强化后期雨水蓄积利用,实现用水、补水平衡,恢复河流生态,实现长治久清。广安市提出“全域规划、统筹推进、分步实施”的工作思路,印发了《“洁净水”行动——广安市城乡生活污水垃圾处理专项行动实施方案》,明确工作目标,落实责任主体;将城乡生活污水垃圾处理设施和污水收集管网建设纳入城乡总体规划和控制性详细规划的强制性内容,指导各地根据场镇大小、人口规模等情况,确定污水处理厂(站)建设规模,并分片区合理布局垃圾中转站;根据建设用地条件,因地制宜选择适合当地的污水处理工艺(如微动力、AAO、CASS、厌氧+耗氧、AO+人工湿地等工艺),既节省运行费用,又方便后期维护。

  (三)明晰目标项目支撑。南明河水环境综合整治作为全流域打包项目,是贵阳市在国内水环境治理领域先行先试的PPP项目,还被财政部列为全国8个首批新建PPP项目之一。项目分三期实施:一期项目包括干流截污、清淤、翻板坝改造、50万吨/日存量污水处理厂提标改造、臭气治理、干流生态修复,沿河景观提升等,总投资11亿元;二期项目以提升水质为核心,以支流治理为关键,以污水处理设施(厂、管网)建设为重点,对南明河干流截污系统进行完善和生态修复,确保南明河流域生态水环境持续稳定变好,总投资38. 85亿元;三期以实现南明河长治久清为目标,调整沿岸产业结构,治理农业面源污染,逐步完善城区雨污分流,实施流域范围内水土保持和生态恢复。目前一、二期项目已完成投资约25亿元。广安“洁净水”行动PPP项目在2015年9月被财政部纳入第二批政府和社会资本合作示范项目,2016年6月被四川省纳入PPP项目示范,总投资额29.51亿元。该项目将全市8个城市生活(工业)污水处理厂建设、104个乡镇污水处理厂(站)建设、改造及后期运营管理以及西溪河流域、小平故居水环境治理等项目纳入其中。截止目前,全市运用PPP模式新建乡镇污水处理厂(站)55座、完成乡镇污水处理站改造及配套管网12座,正常运行30座,正在建设和完善改造(含管网配套)45座,新建了西溪河截污干管、王家河闸坝,完成投资15亿元以上。在PPP项目支撑引领下,全市已建成生活污水处理厂(站)160座(城市污水处理厂10座,乡镇污水处理厂站150座),覆盖率达91%,配套主管网管网410余公里,投入运行100座,运行率达62.5%。同时,该市还将污水治理向农村延伸,现已建成村级污水处理站25座,均正常运行。

  (四)统筹施策,提升效益。一是采用先进技术,提升项目综合效益。两市通过引入中国水环境集团具有自主知识产权的“HELEME生化处理系统,采用土地集约型、资源利用型、环境友好型的全下沉式污水处理系统等先进技术,项目综合效益显著。贵阳建成的青山、麻堤河等四座污水处理厂,节省建设用地及卫生防护带用地共计1053亩,并置换景观活水公园两座;青山厂水环境保护科普教育基地作为生态文明贵阳国家论坛永久会址,周边土地大幅增值。广安投资2.3亿元,建成的全国、全省一流的地埋式污水处理厂——广安市污水处理厂,地下建生产区域、出水水质达到GB18918-2002一级A标准;地上建公园广场、成为市区重要休闲场所。二是创新推进思路,提升项目投资效益。两市将原建成的部分污水处理厂及新建污水处理厂的特许经营权进行转让,与水环境综合整治项目捆绑打包实施,特许经营权转让价款专项投入综合治理,投资缺口部分通过政府购买环境服务予以补助,既能有效盘活存量、优化债务,又大大缓解了政府工程建设期资金短期支付的压力;贵阳市通过优化污水处理厂布局,既节省了管网建设和征地费用15亿元,又可每天增加河道水量33万吨、并节约补水电费3000万元。三是健全运行机制,提升项目管理效益。广安市坚持改革精神和创新思维,不断探索城镇污水处理运管新模式。对中国水环境集团采取PPP模式建设的城镇生活污水处理厂(站),建成后交由中国水环境集团运营管理,由政府采取购买服务等方式,保证其正常运行;对未纳入PPP摸式的乡镇污水处理站,由区市县园区成立平台公司,实行统一运营管理,运营管理费用纳入县级财政预算,并逐步对所有乡镇污水处理站安装在线监测设备,严格监控运行状况及出水水质,确保达标排放。四是统筹源头治理,提升项目生态效益。贵阳市、广安市统筹水环境综合治理全局,着眼河流上游和支流,在项目包中及时增加生态建设内容。贵阳市全面铺开了南明河上游综合治理,打造了人水和谐的花溪风景区;广安市同步开展了乡镇、行政村垃圾集中收集和处理工作。

  (五)拓宽渠道,多方筹资。近3年,广安市积极探索“政府主导、市场推进、社会参与”的多元化投入机制,在以PPP项目为主导筹资的同时,还多渠道筹措城乡生活污水垃圾处理设施建设资金13.96亿元。一是包装项目向上争取。抓住中、省对环保、新型城镇化和新农村建设等方面的政策支持机遇,积极包装项目,争取到位项目资金2.588亿元。二是加大财政投入力度。各区市县、园区将城镇生活污水处理设施建设资金和运行费用纳入本级财政预算,从国有土地出让净收益中提取5%、城市基础设施配套费中提取15%,专项用于城镇生活污水处理设施建设和运行。同时,市政府采取“以奖代补”方式,大力支持城镇污水处理厂(站)建设。三是多方拓宽投融资渠道。各地采取BOT等方式,引导民营资本参与城乡生活污水垃圾处理设施的投资和经营。引进四川能投、光大国际投资4.69亿元,建设处理规模600吨/日的垃圾焚烧发电厂,全部接收处理除邻水县外的所有城乡生活垃圾。前锋镇工业园区西部牛仔城投资1.2亿元,建成日处理能力2万吨的污水处理厂,集中处理前锋镇工业园区和新桥工业园区工业污水和生活污水。充分利用农发行等政策性金融支持,加快推进试点镇污水处理站及管网建设,协兴镇融资1亿元用于场镇污水处理站及管网等基础设施建设。下一步还将依托垃圾焚烧发电厂,规划建设静脉环保产业园,启动污泥、医废、固废和建筑垃圾处理中心建设。

  三、几点体会

  经过与两市相关人员和考察组成员深入交流,结合我们的一点思考,我们认为,两市采用PPP模式开展水环境综合治理工作,之所以取得良好成效,除了各级党委政府统揽全局、强力推动之外,主要得益于以下几点:

  第一,确定合适的PPP项目投资人是支撑。PPP不是短暂的恋爱,而是长久的婚姻,项目的合作双方是一家人PPP项目作为一种公共服务供应链集成管理方法,通过公开招标方式确定项目投资人,系统谋划、项目打包,系统解决了资金、技术、管理难题,从机制上解决了传统供给模式中铁路警察各管一段的分割分治局面,大大提高了投资、运营效率,降低了项目全生命周期成本。

  第二,让专业人干专业事是核心。两市正是引进了有资金实力、技术能力和管理经验的中国水环境集团,提供优质高效的环境治理服务,才使得水环境综合治理质量高、投资省、见效快。贵阳市在确保工程质量和安全的前提下,仅用7个月时间就完成了一期工程、1年时间完成了二期一阶段的投资任务, 8个月时间完成了青山、麻堤河2座污水处理厂的建设任务(常规工期需要18个月)。广安项目中标后,中国水环境集团会同地方,通过优化规划、工艺线路、选址、施工措施,节省投资6.5亿元,提前工期12个月。

  第三,权威机构可行性评估是前提。通过PPP项目可行性评估,可以很好地解决两个问题:一是明晰稳定的收益来源,确保项目收益能覆盖整个项目的投资,使PPP项目的实施与地方经济发展能力相匹配;二是倒逼投资人基于几十年的运营目标,充分考虑项目的经济性和合理性,在政府可承受能力范围内实现自己合理的利益诉求,并在项目全生命周期里主动优化和运营好项目。只有这样,才能使PPP项目真正减轻政府财政压力,实现物有所值。

  第四,统一规划分步实施是路径。水环境综合整治是投资巨大、运行复杂的系统工程,对专业技术、资金保障等要求很高。两市采取PPP模式,利用市场专业力量,以大项目带小项目,统筹推进水环境综合治理这一系统工程,防止了头疼医头、脚疼医脚、政府缺乏系统性规划等弊端,也大幅度降低再生水运营费用,这是社会资本方投资项目的内在要求和市场需求。

  (执笔:翟宏峰、张廷泽

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