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关于汉中中心城区精细化管理情况的调查与思考
文章来源:      发布时间:2017-05-14      【字号:
   随着汉中中心城区城市规模不断扩大、城市化水平持续提升,现有的城市管理体制和方式已不能适应现代城市发展需要和人民群众需求。特别是最近一个时期,交通拥堵、车辆乱停乱放、环境卫生状况变差等问题集中显现,迫切需要对城市精细化管理存在的问题寻找症结、对症施策。为此,按照红卫市长、九红常务副市长指示,我们会同市住管局、建规局、交通局、交警支队和汉台区政府,对中心城区城市精细化管理工作开展了深入调查研究。现将有关情况报告如下:

  一、近几年城市管理工作成效

  近年来,我市切实把加强城市管理作为改善人居环境、提升城市品位、构建和谐社会的重要内容,以“四城联创”为抓手,细化城市管理空间,量化城市管理对象,创新城市管理流程,规范城市管理行为,为广大人民群众基本营造了一个优美舒适、干净整洁、安全有序的城市生活环境,汉中成功创建为国家优秀旅游城市、卫生城市和省级生态园林城市、省级文明城市。

  (一)坚持积极探索,建立健全管理体制。把规范运行作为城市管理的关键,强化部门配合协作,初步形成“条块结合、协调互动”的城市管理新格局。在城市规划上,中心城区范围内的规划职能统一由市建规局承担,其中316、108国道以北、西汉高速引道以东区域授权由汉台区管理;在城市管理上,实行市区双重管理体制,即:市住管局承担城市规划管理、绿化亮化、市政建设、房地产管理、城市综合执法等职能;汉台区承担市容环境卫生、项目征地拆迁、棚户区改造背街小巷整治以及部分综合执法职能;其他成员部门各司其责,强化协作,确保城市管理不留死角。

  (二)紧扣生态宜居,大力完善城市功能。把完善城市功能、改善人居环境作为城市管理的有效载体,大力提升市政设施建设管理水平。一是完善规划体系。按照城市“五大形象设计”,高水平、大手笔制定城市总体规划以及控制性详规,不断完善城市水系、交通、环卫等专业系统规划,力求达到规划建设一个项目、提升改善一片环境、规范管理一个区段目的。二是建好市政设施。积极推进城市基础设施建设,重点抓好地下排水管网、农贸市场、停车场改造、公厕等工程建设。先后建成40余条城市道路,打通东新街、西新街、前进西路等20多条“断头路”,实施了21万平方米“白改黑”工程,整治背街小巷142条,统一划定位停车泊位(点)1800多个,清理取缔不规范停车点40多处、整改80多处;建设饮马池小吃城等各类市场30个,提供就业岗位2万多个;建成公厕123座,免费开放率达36.6%。三是抓好美化亮化。重点实施了城市东出入口5.3万平米道路绿化景观改造,先后建成小区游园33个,广场绿地20个,中心城区建成区绿化覆盖率达36.89%,绿地率达32.11%,人均公园绿地面积10.82平方米。对天汉大道、一江两岸等重点街区实现了七层以上建筑外立面亮化工程,基本建成了路灯自动化节能监控系统,主要大街、背街小巷亮灯率分别达98%和95%以上。

  (三)适应出行需求,持续优化交通环境。城市道路交通条件明显改善,以一、二环线、环城高速和兴汉路、滨江路、天汉大道、团结街为骨干的“三环两横两纵”道路框架已经形成,中心城区道路总长达到418.4公里,其中40条城区主干道46.82公里、54条城区次干道57公里。城市公共交通发展较快,中心城区共有公交车414辆、运营线路32条、运营总里程584.5公里,年城市公交客运量超过4100万人次,日均客运量达到11.2万人次;中心城区共有出租汽车892辆,年出租车客运总量2600万人次,日均客运量达到7.1万人次。城市交通管理不断强化,以天汉大道为界,设立交警一大队和二大队分别负责东西片区,优化执勤时间,采取重点路段严管、强化流动巡查、加强易堵点执勤等办法,加大交通秩序管控疏导力度,严格查处和纠正车辆违规停放、违章行驶、闯红灯、随意掉头等违法行为。

  (四)突出干净整洁,精细化提升保洁水平。为确保城市环境卫生质量,不断创新工作方法,推行精细作业,力促中心城市品质和宜居指数全面提高。围绕“干净、整洁”目标,对230多条、469万平方米的主次干道实行定人、定责、定岗、定区域、定路段的岗位责任制,确保中心城区清扫保洁实现全覆盖。积极推行沿街商家门前责任制联建活动,全面落实“门前三包”责任制。大力开展社区规范化、精细化管理,提高社区、背街小巷环卫管理水平。逐步增配清扫保洁专用车辆设备,机械化清扫率达到90%。细化生活垃圾、建筑垃圾清运处置办法,进一步规范垃圾清运处置工作。加强垃圾收集设施的管理,确保城市生活垃圾日产日清,无害化处理率达到98.5%以上。推进城市污水处理项目建设,改革价格机制和管理体制,中心城区生活污水处理率达100%。

  (五)针对突出问题,扎实开展专项整治。以专项整治为突破口,着力解决影响市容市貌的突出问题,大力营造整洁有序的城市环境。一是整治渣土运输。制定了《中心城区建筑垃圾管理办法》等一批扬尘治理规范性文件,组建了渣土整治办公室,设立了4处渣土运输监管固定卡点和3个流动巡查队,重点对中心城区扬尘污染进行治理,有效降低了扬尘污染,中心城区空气质量优良天数连年位居全省前列。二是整治占道经营及户外广告。按照“疏堵结合、以疏为主、标本兼治”的原则,探索“七建七解”模式,从源头上解决占道经营问题。持续开展户外广告专项整治,拆除有碍观瞻的户外广告2300多处,更新不合标准的门头牌匾8300多面,清理建筑立面广告(条幅)800多条、野广告近11万条。三是整治违规建设。严厉打击违规乱搭乱建等行为,五年累计查出违法建设2500余起,拆除违法建筑5.5万平方米、临时建筑140处5.2万平方米;拆除后铺设人行道面砖8000余平方米,整饰立面围墙2.3万平方米;查处违规开挖人行道、违规埋设燃气管道案件32起,确保了城市面貌规范整洁。

  (六)建设执法队伍,为精细管理提供有力保障。我市2016年进行了中心城区城管体制改革,成立了市综合执法局汉台分局和七个办事处中队,实行双重管理。目前,市综合执法局汉台分局、综合管理办公室、直属大队、开发区大队4个事业单位,共计230人,主要负责城市建成区(含开发区南区)的市容市貌管理、规划监管、扬尘治理、广告设置和门头牌匾管理以及8项授权的城市管理综合执法工作。汉中市路灯管理处在编47人,负责中心城区市政照明日常设施维护和改造。汉中市园林绿化管理处在编74人,负责中心城区市政绿化日常管护和改造。汉中市建筑渣土集中整治办公室24人,负责中心城区建筑渣土和道路扬尘治理工作。在城市管理工作中,不断强化城市管理执法人员业务法规培训,规范执法行为,推进执法力量下沉。执法人员坚持依法行政、执法为民的理念,严格按法定权限和法定程序办事,杜绝粗暴执法、不按程序执法等不文明执法行为,打造了良好的队伍形象。

  二、存在的突出问题

  虽然城市管理工作取得了一些成绩,但是在我们调研过程中也发现了一些不容忽视的问题。

  (一)规划引领有待加强。城市管理是城市规划建设的末端,对城市基础设施建设依赖性很强。调研中,我们了解到,中心城市规划管理上还存在以下三个突出问题:一是规划指导未实现整体性。城市规划区范围与行政区划不一致,形成规划多部门、多层面管理,导致不同区域规划管理标准、水平不一致的问题,削弱了“双百”规划的引导、调控作用,也增加了区域性基础设施在规划、建设上的衔接、协调难度。比如供水、供电、供气、通信、排水、排污等部分市政设施规划不到位,反复开挖建设造成资源浪费,甚至造成公共设施损毁。二是规划设计未体现前瞻性。由于城市发展较快、规划设置缺乏前瞻性,商业区和居住区、休闲区没有明显功能区分,现有的各类市场布局不合理,专业农贸市场容量不足,造成有市无场或有场无市的局面。三是规划落实未做到严格性。按照相关规定,城市各类开发建设项目均应配建停车场、便民市场、垃圾站点、公厕等公共基础设施,并与开发建设工程同时设计、同时建设、同时验收,但实际上,规划配建的公厕、停车场等设施建成后缺乏有效监管,被私自改变用途,致使规划的刚性要求没有得到很好落实。

  (二)事权划分需要理顺。一是管理主体多元、城管委尚未做实。城市管理涉及违章建筑、市政设施、市容市貌、环境卫生、园林绿化等多个方面,职能相应地分散在建规局、住管局、环保局等多个部门。虽然我市2016年3月成立了城市管理委员会,但目前仍处于无固定机构、无人员编制、无职能界定的状态,没有发挥组织领导作用。二是管理职责交叉与盲区并存。职能部门在协调配合上仍然存在盲区,管理和执法难以形成合力。比如,在城市保洁上,绿化带内归市园林部门、其他地段归汉台区,存在路面垃圾、绿篱垃圾相互搬家现象;在机动车停放管理上,道沿以下归交警管理,道沿以上归城管部门管理,而大量的专业停车场却无管理部门、且全市停车收费标准不统一,特别是在审批管理和权责利益分配上,存在两条线的现象。比如,城市燃气管理和小区物业管理的行政主管部门为市住管局,但日常管理通常又按照属地管理原则由辖区管理,因无管理权限和有效制约手段,安全管理责任难以落实;户外广告设置泛滥,存在多头审批现象。三是管理网格化机制没有形成。在动员社会各方力量参与上,城市管理网格化机制没有形成,街道、社区等基层组织参与市容市貌、物业管理的职能没有有效发挥,街道、区、市三级还没有良好的互动机制,缺乏有效调动基层力量参与城市管理的途径。

  (三)执法水平急待提升。近年来,城市管理执法力量、执法保障有所加强,但没有从根本上得到改善,依法管理仍处于较低水平。一是执法人员配备水平低。近10年来,我市中心城区面积和人口增长了1.7倍,但执法人员数量一直维持在230余人,仅占目前城市人口的0.29‰,远远低于省委出台的《深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案》中规定的0.5‰—0.8‰的最低配比。二是执法行为未实现常态化。城市管理执法相对集中地行使环境卫生、绿化亮化、市政设施、交通安全等方面的行政处罚权,但是执法方式仍停留在运动式管理、粗放式管理上,普遍存在以罚代管的情况,没有形成长效管理机制,造成了城市管理中的一些老大难问题有禁难止、反复回潮。三是执法设施不足。比如在交通设施维护中,50余处交叉路口仅安装红绿灯22处,电子警察监控18处,部分未设置电子警察和交通信号灯的道路和路口,交通秩序混乱,经常造成拥堵。

  (四)投入保障尚嫌不足。市政设施管护和人员经费缺乏与城市规模相适应的增长机制,执法单位普遍面临经费紧张的矛盾。在市政设施管护上,汉台区每年用于城市基础设施建设的费用高达7000余万,但市财政拨付的管理维护资金仅500万,资金缺口较大;市住管局负责日常管护的中心城区各类园林、绿地、路灯维护费用500万元左右,与国家定额标准的维护费用尚有300万元的差距。在人员经费保障上,以交警一大队为例,全队现有民警90人,其中50岁以上30人,真正在一线执勤的只有40余人,其余都靠协警补充,但协警工资未纳入预算,通过大队自筹和公益性岗位补贴每月只有1500元工资,人员流动性极大。

  (五)市民参与意识依然不强。一是占道经营屡禁不止。城市管理主要对象往往是失业人员(含下岗工人)、失地农民、进城农民工以及孤寡残等弱势群体,为维持基本生活需求,在人员密集区、繁华商业街、集贸市场等场所随意摆摊设点、乱摆乱卖,屡禁不止;部分店铺出店经营情况严重,违章搭建、堆占物料、倚门经商等乱象依然存在。二是市民文明意识有待提升。随意乱丢垃圾、随意吐痰、乱扔烟头的行为与文明城市建设格格不入;生活中乱倒垃圾、乱排污水烟尘、噪音扰民等现象还不同程度存在。三是交通管理乱象丛生。机动车乱停乱放,非机动车和行人不按交通信号灯和标线指示通行、随意调头、横穿马路等行为,影响了道路畅通,加剧了城市交通拥堵。四是城市管理社会共识不足。市民对于城市管理许多政策、法规了解不多,用偏见的眼光去看待执法工作,使得执法工作经常受到阻挠。尤其是一些市民受同情心驱使,盲目同情违章经营者,一定程度上助长了被管理者的抵触情绪,致使阻挠执法、抗拒执法的事件不断发生。

  三、对策建议

  精细化管理作为一种管理理念和管理方法,体现了对管理的完美追求。经过深入调研和思考,我们认为,必须综合运用行政、法律、市场等手段,不断改善城市环境质量,提高城市文明程度,加快建设陕西最美城市。

  (一)把握“三个前提”,做强精细化管理基础。实现精细化管理,必须以适应新型城镇化发展要求为基础,努力提高中心城市规划科学性,加快完善基础设施,全面提升中心城市内在品质。一是健全法律法规。按照国家、省法律法规和行业规范指导,针对城市管理中的热点、难点问题,出台适合我市实际的城市管理的地方性法规体系,进一步明确中心城市管理的管理职责、管辖范围、执法程序,使城市管理法律法规更全面、更具体且有可操作性,切实做到有法可依、有章可循。二是强化规划引领。科学优化城市空间布局,加强城市总体规划与土地利用,以及商业业态等规划有效衔接;统筹考虑建筑风格、历史保护、文化传承以及功能定位、容积率、绿化率、地面渗透率等规范性要求,精心编好控制性详规;高起点编制水电路气暖、停车场、教育、卫生、生态保护、防灾消防等专项规划,形成层次齐全的规划体系,发挥规划在城市精细化管理的“龙头”作用。三是增强承载能力。加速滨江新区、兴汉新区、江南片区开发建设,稳步推进东关、南关等集中成片棚户区改造步伐,有序实施“城中村”改造以及住宅小区综合整治,打通“丁字路”、“断头路”,完善交通路网,加快发展城市供水、公交、燃气等公共事业,从硬件上提升城市品位。

  (二)优化“三个平台”,创新精细化管理举措。实现精细化管理,必须有一套科学全面、规范有序的机制来保障,才能确保城市管理高效快捷、精益求精。一是优化事权管理。按照简政放权、放管结合、权责一致、优化服务的要求,创新城市管理工作机制,推进城市管理和综合执法体制改革,下移城市管理、执法重心,推行城市属地化管理,整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城管执法等相关职能,探索成立城管城市警察,制定权责清单,建立健全良性运行、统筹协调的城市管理体制。二是实施数字管理。加快数字化城市管理向智慧化升级,实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”,设立城市管理指挥中心,推动与“110”报警等电话的对接。强化视频监控、环境监测、交通运行、供水供气供电、防洪防涝、人防安全等城市运行数据的综合采集和管理分析,形成综合性城市管理数据库。三是拓展网格管理。建立市、县(区)、街道(镇)、社区管理网络,利用网格地图技术,把中心城市划分若干边界清楚、无缝对接的网格单元,并将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。对城管执法、环卫以及社区工作人员等按职能进行整合,明确管理对象、管理标准和责任人,实施常态化、精细化、制度化管理,及时发现和快速处置问题,实现城市管理由粗放到精细的华丽转变。

  (三)突出“三个重点”,提升精细化管理成效。实现精细化管理,必须要在加强城市各项日常管理的同时,通过开展集中整治活动,着力解决城市管理顽疾,全面提升城市形象。一是推进市政设施管理精细化。对城市出口路、车站、商业街区等重点区域基础设施进行提升改造;以洁化、亮化、序化、绿化、美化为目标,集中治理重要窗口建筑立面、广告牌匾不合规现象,对垃圾、污水等废弃物的收集、转运及无害化处理实行有效处置管控,实现全过程无缝衔接。按照园林城市目标要求,加大中心城市绿化美化,强化绿化日常维护管理,确保绿化设施达标上档,坚决制止人为破坏绿地及附属绿化设施。二是推进城市交通管理精细化。科学设置交通信号、标识标线、隔离设施,建立出行方便快捷的公交系统;规范城市公交、出租等车辆及机动车驾驶人行为,严格查处电动车违法违规现象,保障交通路口通行顺畅;合理施划停车泊位,严格治理占用道路、绿地违规停车行为。三是推进市容秩序管理精细化。严格落实属地、“三包”责任,治理商家出店占道经营和沿街门店乱贴、乱挂、乱放问题,治理店外占道烧烤及摆桌经营,加强对街路市场的规范管理,取缔马路市场,严格治理流动摊贩乱摆乱设等违规现象。严格治理建设工程违规作业,全面落实“洒水、覆盖、硬化、冲洗、绿化、围挡”6个100%措施,下功夫治理渣土垃圾外溢、车辆扬尘等现象,严肃查处超限超载、乱排乱卸和无资质车辆运输运营行为。

  (四)发挥“三个作用”,形成精细化管理合力。实现精细化管理,必须最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理,推动城市环境面貌持续改善,促进城市管理水平全面提升。一是发挥执法队伍的骨干作用。夯实城市综合执法力量,强化队伍建设,创新执法方式,实行依法履职和注重人性化管理相结合,探索成立城市管理巡回法庭,及时依法处理城管违法案件,不断提高城市管理的公信力。推进执法重心下移,实现执法管理无缝衔接,设立街道(镇)级城管执法中队,社区采取派驻或自建的方式,成立执法小分队,全力克服“看见的管不了、看不见的无力管”的弊端,真正实现城市管理横向到边、纵向到底。二是发挥社会资本的补充作用。发挥市场作用,吸引社会力量和社会资本参与城市管理。通过政府和社会资本合作等方式,推进城市市政公用基础设施及相关配套服务设施市场化管理和运营。推行环卫保洁、园林绿化管养、公共交通运营的政府购买服务方式,实现“建管分离”、“管养分离”。三是发挥公民参与的整体作用。充分利用电视、网络、报刊、城市广告等现代媒体以及社区宣传栏、城市公交车、出租车,加大城市文明新风宣传,增强城市管理工作透明度,扩大公众知情权,引导全社会力量为城市管理献计献策,充分调动社会力量参与城市管理,消除城市管理上的“独角戏”,实现管理效能最大化。

  (五)健全“三个机制”,构建精细化管理格局。实现精细化管理,必须进一步理顺管理体制,明确工作职责,优化资源配置,努力形成协调配合、齐抓共管的城市精细化管理格局。一是建立健全协调机制。进一步强化“大城管”理念,建立由市级领导任组长,市、县(区)、办事处以及相关部门为成员单位的城市管理联席办公会议制度,定期研究解决城市精细化管理中的突出问题。通过定机构、定编制、定职能,夯实城市管理委员会责任,建立集中统一、高位监督的协调管理指挥机构。进一步明确市、区(县)、街道(镇)、社区管理职能,界定管理权限,尽快出台中心城区城市精细化管理实施意见,加快完善城市精细化管理的相关工作规程。强化与规划、环保、工商、公安等职能部门的协作,尽快形成资源共享、信息互通、职能互补、力量互动的城市管理运行体系。二是完善投入保障机制。加大对城市精细化管理工作的经费投入,在财政预算上足额保障城市管理工作经费,设立中心城区精细化管理建设维护专项资金,并形成稳定增长机制。谋划和包装一批有利于城市建设管理的重大项目,积极争取中省专项支持。探索城市经营管理新模式,全面开放市政公用设施管理维护市场,实施一批重点基础设施PPP项目,鼓励支持民营资本参与城市基础设施项目建设。三是制定考核激励机制。参照先进地区经验,引进第三方专业测评机构,依据群众对市容环境的满意度和对相关部门工作的满意度等为重点,科学制定考核指标,并将考核内容纳入政府年度工作责任制考核体系,对取成绩突出的单位个人予以奖励,工作不达标的责令限期整改。

  (执笔:翟宏峰、王  东、张  栋)

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